ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 вересня 2021 року 
м. Київ
справа № 806/985/17
адміністративне провадження № К/9901/53453/18 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Рогівський Кар`єр» на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року (суддя Черняхович І.Е.) та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року  (колегія суддів: Охрімчук І.Г., Капустинський М.М.. Моніч Б.С.) у справі №  806/985/17 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Рогівський Кар`єр»  до   Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, треті особи:   Хорошівська районна рада, Державне підприємство «Житомирський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою»,   про визнання протиправним та скасування висновку, зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ :
У березні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Рогівський кар`єр" звернулося до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Хорошівська районна рада, Державне підприємство "Житомирський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою", в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати висновок державної експертизи землевпорядної документації Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 10.02.2016 №4;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно провести підсумкову оцінку результатів державної експертизи технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, загальною площею 7,0000 га, яка надається в оренду товариству з обмеженою відповідальністю "Рогівський кар`єр" для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами (землі промисловості, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення), яка розташована на території Дворищенської сільської ради Володарсько - Волинського району Житомирської області (поза межами населеного пункту).
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 14.12.2017, залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23.05.2018, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що ТОВ «Рогівський Кар`єр» ініціювало розробку технічної документації нормативно грошової оцінки раніше орендованої земельної ділянки виключно з метою укладення нового договору оренди земельної ділянки, на якій воно здійснювало свою господарську діяльність. оскільки за відсутності нормативно грошової оцінки земельної ділянки, укладення договору оренди є неможливим, а відтак у ТОВ «Рогівський Кар`єр» існував та існує ризик втрати права користування вказаною земельною ділянкою. Вказує, що, виходячи з принципу добросовісності дій відповідача, розраховував на законність рішення відповідача, відтак не звертався із запереченнями та зауваженнями до технічної документації нормативно грошової оцінки. Виявивши, що відповідачем не надано належного висновку при оцінці результатів державної експертизи землевпорядної документації розробленої ДП «Житомирський науково- дослідний та проектний інститут:землеустрою», зокрема, експертом ДП «Житомирський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» безпідставно застосовано коефіцієнти « 1,07» та « 1,04» локальних факторів Клі (місцезнаходження кадастрового кварталу у зоні 5 пішохідної доступності не більше 600м до місць розселення та громадських центрів) та Кл18 (місцезнаходження кадастрового кварталу у водоохоронній зоні), замість « 1», що призвело до завищення нормативної грошової оцінки земельної ділянки на 946 415 грн., що відповідно впливатиме на вартість оренди землі та податкових зобов`язань позивача, - ТОВ «Рогівський Кар`єр» використало своє право безпосереднього звернення до суду з позовом про скасування рішення суб`єкта владних повноважень та зобов`язання вчинити дії.
Ухвалою Верховного Cуду від 19.06.2018 відкрито касаційне провадження.
Відзиви на касаційну скаргу не надходили.
У зв"язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засіданні від всіх учасників, справа  розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами встановлено, що Рішенням восьмої сесії V скликання від 26.12.2006 Володарсько - Волинської районної ради Житомирської області погоджено місце розташування земельної ділянки ТОВ "Рогівський кар`єр" для геологічного вивчення в тому числі дослідно - промислової розробки Рогівського родовища гранітів загальною площею 7,0 га на землях запасу Дворищенської сільської ради, в оренду на час дії ліцензії до 14.12.2011.
Розпорядження голови районної державної адміністрації Володарсько - Волинської РДА від 24.12.2007 №557 погоджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 7,0000 га.
В подальшому, розпорядженням голови Житомирської РДА від 12.09.2008 №325 про вилучення і надання земельних ділянок ТОВ "Рогівський кар`єр" надано в оренду земельну ділянку площею 7,0000 га.
20.10.2008 між орендодавцем - Володарсько - Волинською районною державною адміністрацією та орендарем - ТОВ "Рогівський Кар`єр"  укладено договір оренди земельної ділянки, за яким позивачу у платне володіння і користування передано земельну ділянку площею 7,0000 га, несільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту (с. Заздрівка Дворищенської сільської ради Володарсько - Волинського району для геологічного вивчення в т.ч. дослідно - промислової розробки Рогівського родовища гранітів. Договір укладено строком на час дії ліцензії до 14.12.2011. Після закінчення строку дії договору, позивач продовжував користуватись земельною ділянкою, сплачував податки та розпочав розробляти документи, необхідні для укладення нового договору.
Встановлено, що позивач звернувся з клопотанням до Житомирської РДА про надання дозволу на виготовлення документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі та відведення земельної ділянки в користування на умовах оренди терміном на 49 років. Розпорядженням голови Житомирської РДА від 22.05.2014 №282 позивачу надано дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі. Розпорядженням голови Житомирської РДА від 23.04.2015 №123 затверджено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі. 
ТОВ Рогівський кар`єр" звернувся до ДП "Житомирський науково - дослідний інститут та проектний інститут землеустрою" про виконання науково - технічних робіт по виготовленню технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, про що укладено договір на виконання науково-технічних робіт №619 від 14.12.2015. Відповідно 3.3 вказаного договору, Замовник протягом п`яти календарних днів з дня отримання акта здавання-приймання робіт зобов`язаний надіслати Виконавцю підписаний акт здавання-приймання робіт або мотивовану відмову від прийняття робіт. Пунктом 3.4 договору передбачено, що у випадку мотивованої відмови Замовника від підписання акту здавання-приймання робіт, сторонами складається двосторонній акт з переліком необхідних доробок, термінів їх виконання.
Відділом державної землевпорядної документації ГУ Держгеокадастру у Житомирській області надано висновок від 10.02.2016 №4 із зауваженнями щодо невідповідності у повній мірі технічної документації, розробленої ДП "Житомирський науково - дослідний інститут та проектний інститут землеустрою", вимогам чинного законодавства України, встановленим стандартам, нормам і правилам та повернуто замовнику на доопрацювання. Після доопрацювання замовником технічної документації, відділом державної землевпорядної документації ГУ Держгеокадастру у Житомирській області враховані виправлені зауваження, викладені у висновку державної експертизи землевпорядної документації від 10.02.2016 №4.
Рішенням Володарсько - Волинської районної ради Житомирської області четвертої сесії VII скликання №87 від 14.04.2016 затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельних ділянок підприємства.
Не погоджуючись із висновком державної експертизи землевпорядної документації Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 10.02.2016 №4 позивач звернувся суду з позовом про його скасування та зобов`язання відповідача повторно провести підсумкову оцінку результатів державної експертизи технічної документації.
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що у позивача були відсутні  заперечення та зауваження до витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земель району, який було сформовано 14.01.2016 сертифікованим інженером-землевпорядником Павленко В.В., та  висновку ГУ Держгеокадастру у Житомирській області №4 від 10.02.2016. Суди вказали, що замовники або розробники об`єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. У разі відмови в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної державної експертизи замовники або розробники об`єктів державної експертизи мають право звернутися до суду. Відтак, позивачем недотримано порядок оскарження результатів державної експертизи землевпорядної документації.
Дослідивши  спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до ст. 1 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" від 17.06.2004 № 1808-IV, державна експертиза землевпорядної документації (далі - державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об`єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об`єктів експертизи.
Статтею 6 вказаного Закону визначено, що об`єктами державної експертизи є документація із землеустрою та документація з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріали і документація державного земельного кадастру.
Приписами ст. 32 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" визначено, що державна експертиза проводиться шляхом розгляду документації та матеріалів, а за необхідності - шляхом проведення обстежень у натурі (на місцевості).
При проведенні державної експертизи досліджуються, перевіряються, аналізуються та оцінюються:
питання дотримання вимог законодавства та встановлених стандартів, норм і правил при прийнятті проектних рішень;
відповідність передбачених документацією і матеріалами заходів завданням на проектування, вимогам раціонального використання та охорони земель, а також дотриманню законних прав та інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів, держави і суспільства;
еколого-економічна ефективність проектних рішень щодо запобігання їх негативного впливу на стан земельних ресурсів, суміжні земельні ділянки, ландшафт.
У відповідності до п. 3.4.2. Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації", затвердженої Наказом Держкомзем, від 03.12.2004, №391 при проведенні державної експертизи землевпорядної документації визначаються:
- відповідність змісту документації вимогам законодавства України, встановленим стандартам, нормам і правилам, рішенням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо раціонального використання і охорони земель, умов і порядку їх забудови, охорони навколишнього природного середовища, санітарно-епідеміологічного благополуччя населення, збереження культурної спадщини;
- відповідність змісту документації вимогам завдань на її розроблення та вимогам передпроектної документації;
- запропоновані землевпорядною документацією рішення щодо рекультивації порушених земель, поліпшення малопродуктивних угідь, оцінки земель тощо;
- еколого-економічна ефективність передбачених заходів щодо запобігання їх впливу на земельні угіддя за межами ділянки, охорони агроландшафтів;
- відповідність вимогам законодавства умов щодо зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок у разі проведення вибіркової та добровільної державної експертизи робочих проектів землеустрою, передбачених підпунктом "з" частини другої статті 25 Закону України "Про землеустрій".
Підпунктом 49 п. 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, та пп. 28 п. 4 Положення про територіальні органи Держгеокадастру, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333, Держгеокадастр та його територіальні органи проводять в установленому законодавством порядку державну експертизу програм і проектів з питань землеустрою.
Із системного аналізу наведених правових норм вбачається, що проведення державної експертизи проекту землевпорядної документації є компетенцією Держгеокадастру та його територіальних органів; предметом експертизи є відповідність землевпорядної документації визначеним вимогам законодавства, стандартам, нормам та правилам.
Крім того, ст. 35 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" встановлено, що результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи. Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об`єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки. У разі якщо об`єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, він повертається на доопрацювання. При цьому вказуються конкретні вимоги, відповідно до яких необхідно внести зміни і доповнення до об`єкта державної експертизи. Об`єкт державної експертизи, який не відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується. Негативна оцінка об`єкта державної експертизи повинна бути всебічно обґрунтована відповідно до вимог законодавства, встановлених стандартів, норм і правил.
В цій справі спірним є питання дотримання позивачем процедури оскарження (спростування) висновку державної експертизи проекту землевпорядної документації, що і стало підставою для відмови в задоволенні позову.
Вказане питання неодноразово розглядалося Верховним Судом, що підтверджується, зокрема постановами від 31 жовтня 2018 року у справі № 806/2642/16, 14 квітня 2020 року у справі №806/2643/16, від 23 квітня 2020 року у справі №814/3555/14, від 18 серпня 2020 року у справі № 806/1329/16, а також постановою Великої Палати Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі № 813/203/18.
Так Велика Палата Верховного Суду у справі № 813/203/18 зробила такий правовий висновок:
« 36.  Статтею 37 Закону № 1808-IV встановлено, що замовники або розробники об`єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи.
У разі спростування висновків державної експертизи, яку проводив центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до проведення повторної державної експертизи залучаються незалежні експерти.
У разі відмови в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної державної експертизи замовники або розробники об`єктів державної експертизи мають право звернутися до суду.
Висновки державної експертизи можуть бути скасовані органом, який їх видав, у разі виявлення обставин, що могли вплинути на об`єктивність оцінки висновку.
Позитивні висновки повторної державної експертизи є підставою для прийняття відповідним органом рішення або реалізації заходів, передбачених об`єктами державної експертизи, крім випадків оскарження їх у судовому порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що заінтересовані особи, не згодні з висновком експертизи, повинні подати обґрунтоване клопотання до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який відповідно до Закону № 1808-IV уповноважений розглядати такі клопотання.
Заінтересовані особи мають право на звернення до суду  з позовом про скасування висновків державної експертизи лише в разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень або незгоди з висновками повторної експертизи».
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що, оскільки  позивач дотримався процедури передбаченої статтею 37 Закону № 1808-IV, шляхом звернення з клопотанням про спростування висновку державної експертизи, яке відповідач розглянув та відмовив у спростуванні висновку. Отже, у позивача виникло право звернення до суду з цим позовом.
Застосовуючи наведені вище висновки Великої Палати Верховного Суду до обставин цієї справи, суд звертає увагу на те, що судами попередніх інстанцій було встановлено, що позивач у порядку, передбаченому ч.ч. 1, 4 ст.37 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації", не звертався до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин - Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру з клопотанням  щодо спростування висновку державної експертизи землевпорядної документації.
У контексті встановлених судами попередніх інстанцій обставин, слід дійти висновку про те, що позивач не дотримався процедури, визначеної ст.37 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації", а тому в нього не  виникло право на звернення до суду з цим позовом.
Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Рогівський Кар`єр» залишити без задоволення.
Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року   залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                      А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                   Л.Л. Мороз

                                                                                                                            А.І. Рибачук