ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 липня 2021 року 
м. Київ
справа №520/7576/19
провадження №К/9901/10754/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Коваленко Н.В., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради 
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2020 (головуючий суддя Старосуд М.І., судді Макаренко Я.М., Мінаєва О.М.)
у справі №520/7576/19 
за позовом Приватного акціонерного товариства "КОНЦЕРН АВЕК ТА КО" 
до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради 
про визнання протиправною та скасування постанови.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У серпні 2019 року Приватне акціонерне товариство "КОНЦЕРН АВЕК ТА КО" (далі - ПрАТ "КОНЦЕРН АВЕК ТА КО") звернулося до Харківського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради (далі - Інспекція), в якій просило суд визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19.07.2019 №107/1657/0/250-19-П.
2.          Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 07.10.2019 у справі №520/7576/19 позов залишено без задоволення.
3.          Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2020 у справі №520/7576/19 рішення Харківського окружного адміністративного суду від 07.10.2019 скасовано, позовні вимоги задоволено.
4.          Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2020 і залишити в силі рішення Харківського окружного адміністративного суду від 07.10.2019 у справі №520/7576/19.
5.          Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Інспекцією за результатами позапланової перевірки на об`єкті «Нежитлова будівля літ. «Г-1» по вул. Академіка Павлова, 165-Д у м. Харкові » (акт від 27.06.2018 № 644-А) встановлено факт наявності двоповерхової будівлі літ. «Г-1», яка має ознаки класу наслідків (відповідальності) (СС-1), без набуття права на виконання будівельних робіт.
7.          Відповідно до представленого технічного паспорту, виготовленого ДП «Земельно- проектне бюро» Товариства з обмеженою відповідальністю «АГ Ріелті», інв. справа №76 від 20.07.2017, громадський будинок нежитлова будівля літ. «Г-1» по вул. Академіка Павлова №165-Д загальною площею 1328,2 кв. м. торгівельною площею 762,1 кв.м., самочинно збудована у 2005 році.
8.          У ході перевірки ПрАТ «КОНЦЕРН «АВЕК та КО» не представлено відповідачу документів, що надають право на виконання будівельних робіт з будівництва нежитлової будівлі літ. «Г-1», розташованої по вул. Академіка Павлова № 165-Д у м. Харкові (кадастровий номер 6310136600:09:001:0042). У зв`язку з чим Інспекцією видано позивачу припис від 27.06.2018 №644-Пр-У про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, зі строком усунення до 27.08.2018.
9.          Відповідно до направлення Інспекції для проведення позапланового заходу від 20.06.2019 №475 з метою перевірки виконання вимог припису від 27.06.2018 № 644-Пр-У здійснено вихід на об`єкт «Нежитлова будівля літ. «Г-1» по вул. Академіка Павлова № 165-Д у м. Харкові (кадастровий номер 6310136600:09:001:0042) та встановлено наявність нежитлової будівлі літ «Г-1» на зазначеній земельній ділянці у незмінному, по відношенню до попередньої перевірки, стані.
10.          08.07.2019 головним спеціалістом Оріненко І.С. складено акт №475-А за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 08.07.2019, оскільки вимоги припису від 27.06.2018 № 644-Пр-У про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, виданого Інспекцією, позивачем не виконано.
11.          Також відповідачем прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19.07.2019 №107/1657/0/250-19-П, якою накладено на позивача штраф у розмірі 30105 грн.
12.          Не погоджуючись з постановою про накладення штрафу ПрАТ "КОНЦЕРН АВЕК ТА КО" звернулося до Харківського окружного адміністративного суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
13.          Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанцій керувався тим, що жодних доказів зміни стану будівлі чи доказів виконання вимог припису від 27.06.2018 №644-Пр-У позивачем ані під час проведення перевірки, ані в ході судового розгляду справи не надано.
14.          Суд апеляційної інстанції з висновками суду першої інстанції не погодився та зробив висновок про те, що із наданих позивачем доказів та встановлених обставин справи вбачається, що позивачем відразу після отримання відповідного припису розпочато роботу з усунення виявлених у ході його перевірки порушень.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
15.          Касаційна скарга мотивована порушенням судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права. Зокрема, скаржник звертає увагу на тому, що представник позивача (начальник організаційно-аналітичного відділу) підписав Акт від 08.07.2019 №467-А без зауважень, що свідчить про згоду ПрАТ «КОНЦЕНРН АВЕК ТА КО» з виявленими порушеннями.
16.          Відповідач посилається на те, що, ч.8 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не передбачає визначення суб`єкту, щодо якого здійснюється державний контроль (нагляд), конкретного способу виконання вимог припису. Така вимога щодо складання і оформлення припису також не визначена Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (тут і далі - Порядок № 553). У зв`язку із цим, шлях усунення виявлених у ході перевірки порушень має обиратись суб`єктом містобудування, виходячи із наданих діючим законодавством можливостей. Завданням контролюючого органу у цьому випадку є вірне окреслення виявлених порушень, що мають бути усуненні із визначенням передбаченого Порядком № 553 строку на їх усунення. ПрАТ «КОНЦЕРН АВЕК та КО» (уповноваженою особою) не представлено документів, що підтверджують виконання вимог зазначеного припису.
При цьому, орган державного архітектурно-будівельного контролю не наділений повноваженнями щодо обмеження суб`єктів містобудування у способах усунення допущених порушень містобудівного законодавства, оскільки існують різні прояви усунення таких порушень та законодавчо встановлені шляхи їх досягнення. Спірний об`єкт будівництва може бути визнаний на праві власності за позивачем на підставі рішення суду, його може бути введено до експлуатації за загальною процедурою, знесено або перебудовано з усуненням ознак капітальності.
17.          Інспекція у касаційній скарзі визначає, що рішення міської ради від 22.08.2018 №1183/18 прямо передбачене процедурою збереження об`єктів самочинного будівництва на території міста Харкова, однак, таке рішення міської ради не завершає процедуру збереження об`єктів самочинного будівництва, оскільки після цього забудовник має укласти з міською радою договір оренди землі (оформити додаткову угоду до договору оренди землі) та набути право на виконання будівельних робіт (завершити будівництво об`єкта).
На думку відповідача, ПрАТ «КОНЦЕРН АВЕК ТА КО», маючи реальну можливість укласти додаткову угоду до договору оренди землі у частині зміни виду використання земельної ділянки та продовження визначених у договорі оренди строків будівництва, свідомо цього не робить, починаючи з виникнення такої можливості за рішенням міської ради від 22.08.2018 № 1183/18.
Також скаржник стверджує, що ПрАТ «КОНЦЕРН АВЕК ТА КО» не набуло право на виконання будівельних робіт, не подало повідомлення про початок виконання будівельних робіт, що підтверджується відсутністю відповідної інформації в єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів Державної архітектурно- будівельної інспекції України.
18.          Інспекція задля спростування доводів позивача про неможливість виконання припису до моменту зміни цільового призначення земельної ділянки посилається на те, що порядок вирішення питань, пов`язаних із самочинним будівництвом не передбачає зміни цільового призначення земельної ділянки в рамках процедури збереження об`єкта самочинного будівництва.
19.          У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками суду апеляційної інстанції та зазначає про те, що законодавцем було встановлено обов`язок контролюючого органу зазначати межі розсуду та поведінки суб`єкта містобудування під час виконання відповідного припису, та остаточну стадію, що зумовлює повне виконання вимог органу державного архітектурно-будівельного контролю. Своєю чергою, визначення меж правової поведінки в майбутньому унеможливлює незаконне покладанням заходів юридичної відповідальності, у зв`язку з невиконання суб`єктом містобудування вимог припису з незалежних від нього причин.
20.          Позивач наголошує, що, не отримавши від контролюючого органу переліку заходів, які необхідно вчинити, він здійснив дії, передбачені чинним законодавством, щодо узаконення самочинного будівництва, що знайшли своє відображення в рішеннях власника земельної ділянки - Харківської міської ради (рішення 21 сесії Харківської міської ради 7 скликання «Про надання земельних ділянок для експлуатації та обслуговування об`єктів самочинного будівництва» від 22.08.2018 № 1183/18 та рішення на 23 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 28.11.2018 №1297/18).
Перелічені рішення органу місцевого самоврядування прямо стосуються усунення наслідків порушень у сфері містобудівної діяльності та визначають нові строки для усунення вказаних порушень (до 22.08.2021).
VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
21.     Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
22.          Відповідно до ч. 1 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
23.          Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, визначена Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553).
24.           Приписами п. 17 Порядку №553 визначено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається "припис" про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт.
У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.
25.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для притягнення позивача до адміністративної відповідальності є невиконання ним вимог припису Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради від 27.06.2018 № 644-Пр-У.
У вказаному приписі зі строком усунення до 27.08.2018 описано виявлене порушення: не представлено документів, що надають право на виконання будівельних робіт з будівництва нежитлової будівлі літ. «Г-1», розташованої по вул. Академіка Павлова № 165-Д у м. Харкові (кадастровий номер 6310136600:09:001:0042).
У приписі відповідач вимагав усунути виявлені порушення. Конкретизації яким саме способом мають бути усунуті порушення припис не містив.
26.          У касаційній скарзі відповідач стверджує, що орган державного архітектурно-будівельного контролю не наділений повноваженнями щодо обмеження суб`єктів містобудування у способах усунення допущених порушень містобудівного законодавства, оскільки існують різні прояви усунення таких порушень та законодавчо встановлені шляхи їх досягнення. 
Шлях усунення виявлених у ході перевірки порушень має обиратись суб`єктом містобудування, виходячи із наданих діючим законодавством можливостей. Завданням контролюючого органу у цьому випадку є вірне окреслення виявлених порушень, що мають бути усуненні із визначенням передбаченого Порядком № 553 строку на їх усунення.
27.          Після отримання відповідного припису позивачем розпочато роботу з усунення виявлених у ході перевірки порушень. 
28.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що з метою усунення виявлених відповідачем порушень ПрАТ «КОНЦЕРН АВЕК ТА КО» звернулося до Харківської міської ради з заявами з приводу узаконення самовільного будівництва.
29.          Рішенням 9 сесії Харківської міської ради 6 скликання від 17.08.2011 № 390/11 затверджено Порядок вирішення питань пов`язаних із самочинним будівництвом (в редакції рішення 20 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 20.06.2018 № 1131/18) (далі - Порядок).
30.          Відповідно п. 3.1 Порядку для збереження об`єкта самочинного будівництва забудовником подається клопотання на ім`я міського голови за формою згідно з додатком 1 для цього Порядку.
31.          Згідно з пп. б) п. 3.10 Порядку Комісія за результатами розгляду наданих матеріалів приймає щодо кожного об`єкта містобудування рішення щодо відповідності місця розташування об`єкта містобудівній документації, державним будівельним нормам, стандартам і правилам та можливості збереження самочинно збудованого об`єкта або самочинно розпочатого будівництвом об`єкта завершення будівництва та введення його в експлуатацію за умови надання земельної ділянки у встановленому чинним законодавством порядку особі для таких цілей. Таким рішенням Комісія рекомендує Замовнику звернутися із відповідною заявою до Харківської міської ради у порядку, встановленому Земельним кодексом України, а Управлінню містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради у разі надходження відповідної заяви підготувати документи для внесення на розгляд чергової сесії Харківської міської ради.
32.          Рішення Комісії, зазначене в пп б, г п. 3.10 цього Порядку, є передумовою для надання у встановленому чинним законодавством порядку фізичній або юридичній особі дозволу на розроблення документації із землеустрою для завершення будівництва та/або введення в експлуатацію такого об`єкта.
33.          Аналогічна вимога наведена у ч. 1 ст. 35 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», після набуття права на земельну ділянку та відповідно до її цільового призначення замовник може виконувати підготовчі роботи, визначені будівельними нормами, стандартами і правилами, з повідомленням органу державного архітектурно-будівельного контролю. Форма повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, порядок його подання, форма повідомлення про зміну даних у поданому повідомленні визначаються Кабінетом Міністрів України.
34.          Відповідно до п. 3.16 Порядку у разі прийняття міською радою рішення про можливість збереження самочинно розпочатого будівництва, після оформлення речових прав на земельну ділянку, забудовник звертається до Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради із заявою на видачу будівельного паспорта забудови земельної ділянки або містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки в порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
35.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням 21 сесії Харківської міської ради 7 скликання «Про надання земельних ділянок для експлуатації та обслуговування об`єктів самочинного будівництва» від 22.08.2018 № 1183/18 ПрАТ «КОНЦЕРН АВЕК ТА КО» дозволено збереження самочинно розпочатого будівництва нежитлових будівель «для завершення будівництва нежитлових будівель торгівельного призначення та подальшої експлуатації та обслуговування об`єктів» та визначено строк завершення будівництва об`єкту до 22.08.2021.
36.           Рішенням 23 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 28.11.2018 №1297/18 ПрАТ «КОНЦЕРН АВЕК ТА КО» надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення земельної ділянки (кадастровий номер 6310136600:09:001:0042) площею 6,1121 га із земель територіальної громади м. Харкова для завершення будівництва нежитлових будівель торгівельного призначення по вул. Академіка Павлова, 165-Д та подальшого їх обслуговування.
37.          Перелічені рішення органу місцевого самоврядування прямо стосуються усунення наслідків порушень у сфері містобудівної діяльності.
38.          Факти прийняття цих рішень доводять те, що за спрямованістю намірів, змістом дій та характером поведінки заявник вживає організаційно-правових заходів із виконання припису Інспекції.
39.          Як встановлено судами, ПрАТ «КОНЦЕРН АВЕК ТА КО» на виконання цього рішення розроблено у встановлені строки проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення, який 12.02.2019 подано до Департаменту земельних відносин Харківської міської ради для підписання акту погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами, який до цього часу перебуває на розгляді в Харківській міській раді.
40.          25.07.2019 та 08.08.2019 ПрАТ «КОНЦЕРН АВЕК ТА КО» зверталося до Департаменту земельних відносин Харківської міської ради з повторними заявами щодо розгляду питання підписання акту погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами.
41.          Колегія суддів враховує, що рішенням 21 сесії Харківської міської ради 7 скликання «Про надання земельних ділянок для експлуатації та обслуговування об`єктів самочинного будівництва» від 22.08.2018 № 1183/18 змінено вид використання земельної ділянки (кадастровий номер 6310136600:09:001:0042) площею 6,1121 га по вул. Академіка Павлова, 165-Д для завершення будівництва нежитлових будівель та дозволено збереження самочинно розпочатого будівництва нежитлових будівель до 22.08.2021.
42.           Частинами 1 та 2 ст. 6 КАС України, встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
43.          Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод  (далі - Конвенція) та Протоколи до неї є частиною національного законодавства України відповідно до  статті 9 Конституції України, як чинний міжнародний договір, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України. Ратифікація Конвенції відбулася на підставі Закону України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВРта вона набула чинності для України 11 вересня 1997 року.
44.          Статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
45.          У справі "Рисовський проти України" Європейський Суд з прав людини підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування", який передбачає, що в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб.
46.          Таким чином, виходячи з принципу "належного урядування", державні органи загалом зобов`язані діяти в належний спосіб та взаємоузгоджено.
47.          У цій справі позивач для усунення виявлених Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради порушень обрав для себе (із нормативно дозволених) спосіб усунення порушень шляхом звернення до Харківської міської ради для збереження об`єктів самочинного будівництва у порядку, передбаченому Порядком вирішення питань, пов`язаних із самочинним будівництвом, затвердженого рішенням 9 сесії Харківської міської ради 6 скликання від 17.08.2011 № 390/11.
48.          Харківська міська рада вважала за можливе допустити збереження об`єктів самочинного будівництва і визначила для цього строки, які орган місцевого самоврядування вважав достатніми для здійснення всіх необхідних дій для приведення у відповідність до чинного законодавства будівництва.
49.          Слід погодитися з доводами позивача про те, що перелічені рішення органу місцевого самоврядування прямо стосуються усунення наслідків порушень у сфері містобудівної діяльності та визначають нові строки для усунення вказаних порушень до 22.08.2021.
50.          При цьому колегія суддів відхиляє посилання відповідача на те, що протягом встановленого у приписі 2-місячного строку позивач повинен був укласти додаткову угоду до договору оренди землі подати повідомлення про початок виконання будівельних робіт, оскільки рішеннями Харківської міської ради було змінено строки для усунення вказаних порушень до 22.08.2021.
51.          Отже, накладення штрафу відповідачем за невиконання припису від 27.06.2018 № 644-Пр-У є неправомірним.
52.          Зважаючи на викладене, висновок суду апеляційної інстанції про задоволення позову є обґрунтованим.
53.          Інші доводи касаційної скарги не спростовують вірних висновків суду апеляційної інстанції та не можуть бути підставою для скасування постанови.
54.          Підсумовуючи вищенаведене, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а постанови апеляційного адміністративного суду - без змін.
55.          Оскільки Верховний Суд залишає без змін постанову суду апеляційної інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради залишити без задоволення, а постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2020 у справі №520/7576/19- без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    Н.В. Коваленко

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб