П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа №  240/518/21 
Головуючий у І інстанції:  Токарева М.С. 
Суддя-доповідач:  Франовська К.С. 
05 серпня 2021 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Франовської К.С. 
суддів:  Боровицького О. А.  Матохнюка Д.Б. 

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу  Попільнянської селищної ради Житомирської області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 11 травня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Попільнянської селищної ради Житомирської області про визнання протиправним та скасування рішення, 
В С Т А Н О В И В :
У січні 2021 року ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Попільнянської селищної ради Житомирської області, в якому просив :
- визнати рішення Попільнянської селищної ради № 31 "Про затвердження старости Паволоцького старостинського округу" від 22 грудня 2020 року незаконним та скасувати його;
- зобов`язати Попільнянську селищну раду повторно розглянути питання про затвердження на посаді старости Паволоцького старостинського округу ОСОБА_1 .
Позов мотивовано тим, що селищний голова Попільнянської селищної ради ОСОБА_2 діяв не в спосіб, передбачений законами України і не мав права вносити для затвердження одночасно дві кандидатури на посаду старости Паволоцького старостинського округу і проводити таємне голосування, а мав внести лише одну кандидатуру, яку депутати мали затвердити або відмовити у затвердженні шляхом відкритого поіменного голосування. 
Також позивач вказує, що саме його кандидатура мала бути внесена для затвердження на посаду старости Паволоцького старостинського округу, а не ОСОБА_3 , оскільки його кандидатура вже вносилась раніше і не була затверджена, так як не набрала необхідну кількість голосів. Крім того, кандидатура ОСОБА_3 взагалі не могла бути внесена для затвердження оскільки він досяг віку 67 років, а відповідно до ст. 18 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", граничний вік перебування на службі в органах місцевого самоврядування становить 65 років. Ці обмеження не поширюються на посадових осіб місцевого самоврядування, які обираються на відповідні посади. У зв`язку з тим, що на посаду старости особи не обираються, а затверджуються, на старост поширюються обмеження щодо граничного 65-річного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 11 травня 2021 року позов ОСОБА_4 задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення Попільнянської селищної ради № 31 "Про затвердження старості Паволоцького старостинського округу" від 22 грудня 2020 року.
Зобов`язано Попільнянську селищну раду повторно розглянути питання про затвердження на посаді старости Паволоцького старостинського округу ОСОБА_1 .

Стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Попільнянської селищної ради понесені судові витрати зі сплати судового збору у сумі 908,00 грн.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, Попільнянська селищна рада Житомирської області подала апеляційну скаргу, в якій, з покликанням на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судове рішення та прийняти нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що у зв`язку з суспільною напругою в с. Паволоч щодо приєднання громади села до Попільнянської територіальної громади, для врахування думок частини жителів села щодо кандидатури старосто села, після вивчення реального стану справ з цього питання на зборах громадськості, постійною комісією з питань бюджету та планування соціально-економічного розвитку, комунальної власності, будівництва та житлово-комунального господарства внесено рекомендацію провести таємне голосування і занести до бюлетеня дві кандидатури на затвердження старости Паволоцького старостинецького округу (згідно з витягу із протоколу сесії від 22.12.2020 року). Селищним головою дана пропозиція була поставлена на голосування, в результаті чого вказана пропозиція набрала 24 голоси "за" та було прийнято рішення провести затвердження старости Паволоцького старостинського округу шляхом таємного голосування. 
З огляду на те, що депутати, керуючись наданими законом повноваженнями, виявили бажання провести таємне голосування за затвердження старости Паволоцького старостинського округу, а форма даного волевиявлення не заборонена нормами чинного законодавства, затвердження відбулось не відкритим, а таємним голосуванням. Також вказано, що безпідставним є твердження позивача щодо вікових обмежень для старости, оскільки ці обмеження не поширюються на посадових осіб місцевого самоврядування, які обираються або затверджуються на відповідні посади (сть.18 ЗУ "Про службу в органах місцевого самоврядування" із змінами до Закону №1086-1Х від 16.12.2020 року).
Крім того, відповідач зазначає, що ні Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", ні Законом України "Про службу в органах місцевого самоврядування" не передбачено обмежень щодо кількості кандидатур поданих головою на посаду старости та не обмежено можливість повторного подання тої чи іншої кандидатури у разі не затвердження радою попередньої, а питання внесення до порядку денного сесії ради претендента на посаду старости відноситься виключно до повноважень селищного голови, тобто є дискреційними повноваженнями суб`єкта владних повноважень.
У відзиві позивач ОСОБА_1 вказує на безпідставність доводів апеляційної скарги і просить її відхилити, а рішення суду першої інстанції від 11 травня 2021 року залишити без змін.
Враховуючи, що рішення суду першої інстанції ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження), суд апеляційної інстанції в порядку п.3 ч.1 ст.311 КАС України розглядає справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, оскільки справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів. 
Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та проаналізувавши доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до переконання, що подана апеляційна скарга  підлягає до часткового задоволення з наступних підстав.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Справедливість судового рішення вимагає, аби таке рішення достатньою мірою висвітлювало мотиви, на яких воно ґрунтується. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у контексті обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Так, у справі, що розглядається, спір виник щодо правомірності рішення Попільнянської селищної ради № 31 "Про затвердження старости Паволоцького старостинського округу".
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Статтею 1 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» передбачено, що осадова особа місцевого самоврядування - особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.  
У частині другій статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування" закріплено, що  місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
За визначенням. наведеним у ст. 1 Закону України від 07 червня 2001 року №2493-III "Про службу в органах місцевого самоврядування" служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
Ч. 1 ст. 2 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" унормовано, що посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
Відповідно ч.ч.1-3 ст. 54-1 Закону України "Про місцеве самоврядування" староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.
Староста є членом виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради за посадою і працює в ньому на постійній основі.
Порядок організації роботи старости визначається цим та іншими законами, а також Положенням про старосту, затвердженим сільською, селищною, міською радою.
З матеріалів справи з`ясовано, що підставою для звернення позивача до суду слугувала його незгода з призначенням на підставі оскаржуваного рішення відповідача, на посаду старости Паволоцького старостинського округу ОСОБА_3 .
Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт-це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України визначено, що індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість, індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
З огляду на викладене, право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень законом надано о с о б і , щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо  с т о с у є т ь с я.

Враховуючи наведені норми права, а також те, що позивач у даній справі не є учасником (суб`єктом) правовідносин у процедурі  п р и з н а ч е н н я    ОСОБА_3 на посаду старости Паволоцького старостинського округу, колегія суддів вважає, що рішення Попільнянської селищної ради № 31 від 22.12.2020 "Про затвердження старості Паволоцького старостинського округу" не породжує для ОСОБА_1 права на захист, тобто права на звернення до суду із цим позовом.
Вказане узгоджується з висновком Великої Палати Верховного Суду у постанові від 01 липня 2020 року у справі № 9901/317/19 (провадження № 11-742заі19), де в подібних правовідносинах суд дійшов висновку про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі, оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. 

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
При цьому, суд зауважує, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Отже, зі змісту поданої до адміністративного суду позовної заяви вбачається, що позивач заявив вимоги, які не тільки не належать до юрисдикції адміністративних судів, а взагалі не підлягають судовому розгляду.
Враховуючи викладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів не погоджується з позицією суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для розгляду даного спору у порядку адміністративного судочинства.
Інші доводи апеляційної скарги колегією суддів не досліджуються, оскільки такі стосуються обставин справи по суті спору, який судом не розглядається.
За таких підстав, колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково, рішення суду першої інстанції слід скасувати, а провадження у справі закрити.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 КАС, суд закриває провадження у справі: якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до ч. 1 ст. 319 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.
З огляду на викладене, враховуючи те, що позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, та суд першої інстанції помилково розглянув дану справу, яка не відноситься до юрисдикції адміністративних судів, ухвалене в цій справі рішення підлягає скасуванню із закриттям провадження у справі.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу Попільнянської селищної ради Житомирської області задовольнити частково .
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 11 травня 2021 року скасувати, а провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Попільнянської селищної ради Житомирської області про визнання протиправним та скасування рішення закрити.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі  05 серпня 2021 року.

Головуючий	 	 	Франовська К.С.	
 	 	 	 	
Судді	 	   	Боровицький О. А.    Матохнюк Д.Б.