ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 826/9090/18                                                                       Суддя (судді) першої інстанції: Качур І.А.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 червня 2021 року                                                                                           м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді                              Файдюка В.В.
суддів:                                        Горяйнова А.М.
                                                  Кузьмишиної О.М.

При секретарі:                              Марчук О.О.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги Виконавчого комітету Славутської міської ради, Управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 лютого 2021 року у справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі Регіональної філії "Південно-західна залізниця" Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" до Виконавчого комітету Славутської міської ради, Управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області про визнання протиправною бездіяльності, стягнення коштів, -

В С Т А Н О В И В :

Публічне акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» (далі - позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Славутської міської ради (відповідач 1), Управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради (далі - відповідач), в якому просило суд:
- визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Славутської міської ради в частині непередбачення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян при розробці місцевого бюджету м. Славута на 2017 рік;
- визнати протиправною бездіяльність Управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради в частині невиконання вимог п. 6  «Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету», затвердженого Постановою КМУ від 04 березня 2002 року № 256, а саме: нереєстрації за період з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2017 року додаткових зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян по м. Славута за вказаний період та ненадсилання інформації про додаткові зобов`язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Виконавчого комітету Славутської міської ради;
- стягнути з Управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради на користь Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» 123 731, 14 грн. - шкоди, заподіяної протиправними діями та бездіяльністю відповідачів у сумі витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2017 року.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що в порушення вимог чинного законодавства України щодо пільг, компенсацій та гарантій відповідачами було протиправно не здійснено заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року № 256, а саме: відповідачем 1 - не передбачено кошти на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян при розробці місцевого бюджету на 2017 рік та при його перегляді; відповідачем 2 - не зареєстровано за спірний період додаткових зобов`язань за фактично надані позивачем послуги з перевезення окремих категорій громадян; не проінформовано органи місцевого самоврядування про вартість фактично здійснених у поточному місяці послуг залізничним перевізником. Як результат, протягом 2016 року на розгляд Славутської міської ради не виносилися питання компенсацій залізниці. Відтак, позивач вважає порушеним його право на отримання компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян, що стало наслідком збиткової діяльності.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 лютого 2021 року даний адміністративний позов задоволено повністю.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, відповідачі подали апеляційні скарги, в яких просять скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення спору.
Вимоги апеляційних скарг обґрунтовано тим, що на момент складання проекту бюджету міста та його затвердження вказані позивачем компенсаційні виплати повинні були здійснюватися з Державного бюджету України, до фінансового органу ОМС не надходили бюджетні запити, які є обов`язковою передумовою закладання видатків до бюджету. Відтак, у відповідача 1 під час розробки бюджету м. Славути на 2017 рік були відсутні правові підстави передбачати додаткові джерела фінансування компенсаційних виплат на пільгові перевезення. Крім того, між позивачем і відповідачем не було укладено договору щодо перевезення та компенсацію за пільговий проїзд пільгових категорій громадян, тобто між позивачем і відповідачем 1 відсутні правовідносини щодо відшкодування витрат за послуги, надані громадянам пільгових категорій.
Вимоги позивача щодо стягнення з відповідача 2 ґрунтуються на Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого Постановою КМУ від 04 березня 2002 року № 256, проте, цей Порядок не застосовується до даних правовідносин, оскільки Постановою КМУ «Про внесення змін до Постанови КМУ від 04 березня 2002 року № 256» від 21 червня 2017 року № 426 дані правовідносини виключені з Порядку № 256. Після внесення змін взяття відповідачем 2 вказаних бюджетних зобов`язань неможливе.
Також виконавчий комітет Славутської міської ради Хмельницької області вказує, що позивачем пропущено шестимісячний строк звернення до суду. 
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року відкрито провадження у справі та призначено її до розгляду у відкритому судовому засіданні на 15 червня 2021 року.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2021 року та від 10 червня 2021 року призначено розгляд апеляційних скарг Виконавчого комітету Славутської міської ради, Управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 лютого 2021 року в режимі відео конференції.
В судовому засіданні 15 червня 2021 року заслухано представників сторін та протокольною ухвалою, занесеною до протоколу судового засідання, постановлено перейти у письмове провадження.
Суд, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційні скарги відповідачів не підлягають задоволенню з наступних підстав. 
Як вбачається з матеріалів справи, позивачем в особі виробничого підрозділу Козятинської дирекції залізничних перевезень регіональної філії «Південно-Західна залізниця» протягом 2017 року надавалися послуги з перевезення пільгових категорій пасажирів в поїздах приміського сполучення з вокзалу станції Славута, який розташований у м. Славута Хмельницької області.
Пільги по безоплатному користуванню приміським транспортом окремих категорій громадян, які вказує позивач, передбачені такими нормативними актами України: Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», Законом України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», Законом України «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні», Законом України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні», Постановою КМУ № 354 «Про безоплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування».
Згідно наданих до матеріалів справи розрахунку заборгованості, актів звірки за період з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2017 року по пільговому перевезенню окремих категорій громадян у приміському сполученні з вокзалу станції Славута, який розташований у м. Славута Хмельницької області, позивачем надано громадянам послуги на суму 123 731, 14 грн.
З метою виконання вимог законодавства щодо укладання договору про порядок відшкодування витрат від перевезень окремих категорій громадян, що мають пільги, залізничним транспортом в приміському сполученні за рахунок коштів місцевого бюджету, позивач листом № 8 від 04 січня 2017 року звернувся до Управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради з пропозицією укласти відповідний договір.
Листом № 24.01-45/384/1 відповідач повідомив про відмову укласти договір, посилаючись на відсутність відповідних видатків у вигляді субвенцій у Державному бюджеті на 2017 рік. 
З матеріалів справи, зокрема, розрахунку заборгованості за перевезення пільгових категорій громадян за січень-грудень 2017 року, вбачається, що управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області заборгувало Козятинській дирекції залізничних перевезень регіональної філії «Південно-Західна залізниця» за перевезення пільгових категорій громадян 123  731, 14 грн.
Відповідно до наявних в матеріалах справи копій, позивачем щомісячно протягом 2017 року, в підтвердження розміру витрат на перевезення пасажирів, що користуються пільгами, надсилались на адресу управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області розрахунки на відшкодування недоотриманих коштів за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян в розрізі категорій пільговиків та облікові форми про недоотримані кошти за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, витрати на перевезення яких відшкодовуються з державного та місцевих бюджетів (а.с. 56-66).
Листами від 30 березня 2017 року №322, від 28 липня 2017 року №623, від 23 листопада 2017 року №947 виробничий підрозділ Козятинської дирекції залізничних перевезень публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця ПАТ «Укрзалізниця» неодноразово звертався до відповідачів з вимогою врегулювати питання відшкодування витрат за перевезення пільгових категорій громадян залізничним транспортом (а.с. 67-71).
Однак, управлінням соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області відшкодування витрат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян не здійснювалось у зв`язку з тим, що Законом України «Про Державний бюджет на 2017 рік» не передбачено видатки на оплату компенсацій за пільговий проїзд окремих категорій громадян за рахунок коштів Державного бюджету (а.с. 72-87).
Вважаючи таку бездіяльність відповідачів протиправною, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що оскільки позивачем щомісячно протягом 2017 року надсилалися на адресу управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області розрахунки на відшкодування недоотриманих коштів за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян в розрізі категорій пільговиків та облікові форми відповідно до вимог, то управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області на виконання пункту 6 Порядку повинно було надіслати інформацію щодо компенсування пільг, наданих залізницею відповідним категоріям громадян, фінансовим органам, які складають уточнені реєстри. Однак, вказаним управлінням в порушення вимог пункту 6 Порядку не були зареєстровані додаткові зобов`язання, чим порушено права позивача на отримання компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізницею. При цьому, оскільки послуги пільгового проїзду залізницею окремих категорій громадян надано не з власної ініціативи, а на виконання імперативних законодавчих вказівок щодо цього, то у результаті уповноважений на те державою орган - управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області у силу закону має відшкодувати позивачу за рахунок бюджетних коштів понесені ним витрати. Також, суд першої інстанції зазначив, що виконавчим комітетом Славутської міської ради Хмельницької області допущено протиправну бездіяльність в частині невиділення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд приміським залізничним транспортом окремих категорій громадян у 2017 році, у той час як зазначені видатки мають бути передбачені при затвердженні бюджету Славутського району. 
За наслідком перегляду рішення суду першої інстанції в порядку апеляційного провадження колегія суддів доходить наступних висновків.
З 01 січня 2017 року з Бюджетного кодексу України була виключена норма щодо здійснення компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту (стаття 102 БК)
Частиною 1 статті 7 Закону України «Про залізничний транспорт» встановлено, що відносини підприємств залізничного транспорту з місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування базуються на податковій і договірній основах відповідно до чинного законодавства України.
Відповідно до ч.6 статті 9 Закону України «Про залізничний транспорт» для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.
Як встановлено судом першої інстанції, позивачем протягом січня - грудня 2017 року надавалися послуги по пільговому перевезенню окремих категорій громадян у приміському сполученні з вокзалу станції Славута, який розташований у м. Славута Хмельницької області.
При цьому, між позивачем та відповідачами не укладалося договорів про відшкодування витрат за надані послуги залізничного транспорту пільговим категоріям громадян на 2017 рік, не здійснено розрахунків за перевезення пільгових категорій громадян залізничним транспортом приміського сполучення, внаслідок чого збитки позивача за спірний період склали 123 731, 14 грн.
Між тим, відповідно до ч.3 статті 11 Цивільного кодексу України цивільні права та обов`язки можуть виникати безпосередньо з актів цивільного законодавства. 
Тобто, законодавством не передбачено обов`язкового укладення договору про відшкодування витрат за надані послуги залізничного транспорту пільговим категоріям громадян, натомість, зобов`язання сторін можуть виникати безпосередньо з актів законодавства.
Згідно ч.1, 2 статті 19 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» виключно законами України визначаються пільги щодо оплати житлово-комунальних, транспортних послуг і послуг зв`язку та критерії їх надання. Державні соціальні гарантії є обов`язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності.
Відповідно, оскільки такими нормативно-правовими актами як: Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», Законом України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», Законом України «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні», Законом України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні», Постановою КМУ № 354 «Про безоплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування» передбачені пільги по безоплатному користуванню приміським транспортом окремих категорій громадян, перевезення яких здійснював позивач, відповідачі не можуть в односторонньому порядку відмовитися від своїх зобов`язань по відшкодуванню коштів за перевезення залізничним транспортом цих категорій громадян, посилаючись на відсутність коштів, відведених для цієї мети.
Слід наголосити, що вказані законодавчі акти закріплюють реалізацію державних гарантій певним категоріям громадян та встановлюють безумовний обов`язок підприємств залізничного транспорту надавати пільги визначеним категоріям громадян, у зв`язку чим органи державної влади і місцевого самоврядування у порядку, встановленому законодавством, зобов`язані відшкодувати збитки підприємств від застосування пільг незалежно від наявності укладених договорів про відшкодування відповідних витрат.
На виконання вказаних норм пп. «ґ» п. 3 ч.1 статті 91 Бюджетного кодексу України визначено, що до видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, належать видатки на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.
Згідно статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Відповідно до п.а ч.1 статті 28 Закону України «Про місцеве самоврядування» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: а) власні (самоврядні) повноваження: 1) складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету; щоквартальне подання раді письмових звітів про хід і результати виконання бюджету; підготовка і подання відповідно до районних, обласних рад необхідних фінансових показників і пропозицій щодо складання проектів районних і обласних бюджетів; 4) здійснення в установленому порядку фінансування видатків з місцевого бюджету.
Відповідно до п.1 ч.2 статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування» виконавчий комітет ради: попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради.
Порядок складання проектів місцевих бюджетів встановлений ч.4 статті 75 Бюджетного кодексу України, згідно якої головні розпорядники бюджетних коштів організують розроблення бюджетних запитів для подання місцевим фінансовим органам у терміни та порядку, встановлені цими органами. Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують своєчасність, достовірність та зміст поданих місцевим фінансовим органам бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту місцевого бюджету, згідно з вимогами місцевих фінансових органів.
Разом з тим, як вірно вказано в оскаржуваному рішенні, відповідачем 1 не вчинено жодних дій стосовно подання бюджетних запитів чи пропозицій щодо внесення змін до вже затвердженого бюджету щодо виділення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян та, як наслідок, не виконано обов`язку щодо передбачення коштів з відшкодування позивачу за пільгове перевезення громадян району.
З урахуванням наведеного колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідачем 1 допущено протиправну бездіяльність в частині не виділення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд приміським залізничним транспортом окремих категорій громадян у 2017 році, у той час як зазначені видатки мають бути передбачені при затвердженні місцевого бюджету м. Славута на 2017 рік.
Стосовно позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області в частині невиконання вимог п. 6 «Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 256, а саме, не реєстрації за період з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2017 року додаткових зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян по місту Славута за цей же період та не надсилань інформації про додаткові зобов`язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області та стягнення з управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області на користь публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» 123 731,14 грн. шкоди заподіяної протиправними діями та бездіяльністю відповідачів, у сумі витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2017 року, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно статті 87 Бюджетного кодексу України видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення належать до видатків, що здійснюються з Державного бюджету України.
Підпунктом «б» п. 4 ч. 1 статті 89 Бюджетного кодексу України визначено, що до видатків, що здійснюються з бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, районних бюджетів, бюджетів об`єднаних територіальних громад належать видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення: державні програми соціального захисту.
Згідно п. п. «ґ» п. 3 ч. 1 статті 91 Бюджетного кодексу України до видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, належать видатки на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.
Відповідно до статті 102 Бюджетного кодексу України, видатки місцевих бюджетів передбачені в підпункті «б» пункту 4 частини першої статті 89 цього Кодексу, фінансуються за рахунок субвенцій з Державного бюджету України у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 3 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року № 256, головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення (далі - головні розпорядники коштів).
Згідно абз. 1, 4 п. 5 Порядку головні розпорядники коштів місцевих бюджетів щомісяця готують інформацію про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг і надсилають їх фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення): до 22 числа місяця, що настає за звітним, - зокрема щодо компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян.
Відповідно до абз. 1, 4 п. 6 Порядку фінансові органи районних держадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) на підставі актів звіряння, зазначених у пункті 5 цього Порядку, щомісяця готують реєстри нарахованих сум та подають їх Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі: до 25 числа місяця, що настає за звітним, - зокрема щодо компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян.
Зважаючи на те, що позивачем щомісячно протягом 2017 року надсилалися на адресу управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області розрахунки на відшкодування недоотриманих коштів за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян в розрізі категорій пільговиків та облікові форми відповідно до вимог, управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області на виконання пункту 6 Порядку повинно було надіслати інформацію щодо компенсування пільг, наданих залізницею відповідним категоріям громадян, фінансовим органам, які складають уточнені реєстри.
Проте, відповідачем 2 в порушення вимог пункту 6 Порядку не були зареєстровані додаткові зобов`язання, чим порушено права позивача на отримання компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізницею.
Колегія суддів наголошує, що не може слугувати підставою для невиконання зобов`язань щодо компенсації пільгового проїзду залізничним транспортом окремих категорій населення посилання відповідача на відсутність виділених коштів, позаяк виконанню обов`язку позивача по перевезенню усіх пільгових категорій громадян кореспондує обов`язок компенсації відповідачем усіх витрат, понесених позивачем у зв`язку з таким перевезенням.
В апеляційній скарзі відповідач 1 посилається на те, що на момент розробки та схвалення проекту бюджету міста Славута на 2017 рік та його затвердження рішенням Славутської міської ради від 23 грудня 2016 року № 4-1.5/2016 діяла частина 5 статті 102 Бюджетного кодексу України, відповідно до якої компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян здійснюються саме за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам. Враховуючи те, що під час формування та затвердження місцевого бюджету була відсутня державна субвенція на вказані цілі, у відповідача не було правових підстав при розробці проекту бюджету міста Славути на 2017 рік передбачати додаткові джерела фінансування компенсаційних виплат на пільгові перевезення залізничним транспортом. Таким чином, відповідачі під час розробки бюджету міста Славути на 2017 рік діяли правомірно.
Колегія суддів критично ставиться до такого посилання, оскільки норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, хоч і зазнали певних змін, проте відповідач мав передбачену Бюджетним кодексом України та Законом України «Про місцеве самоврядування» можливість реалізувати свої повноваження та внести зміни в затверджений річний бюджет, перерозподіливши кошти з урахуванням потреб на компенсацію пільгового проїзду залізницею окремих категорій громадян.
Доводи апелянтів про те, що після набрання чинності постанови КМ України від 21 червня 2017 року № 426 «Про внесення змін до постанови КМ України від 04.03.2002 № 256» не визначено порядок фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання держаних програм соціального захисту населення щодо компенсаційних виплат за надані послуги зв`язку пільговим категоріям громадян та відсутності у відповідачів законодавчо встановленого обов`язку щодо фінансування пільг з послуг зв`язку, судом не беруться до уваги, з огляду на таке.
Як зазначалося вище, відповідно до статі 19 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» державні соціальні гарантії є обов`язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності.
Тобто, надання проїзду приміським залізничним транспортом пільговим категоріям громадян є не правом, а обов`язком позивача, від якого він не може відмовитися в односторонньому порядку.
Європейський суд з прав людини у п.п. 55 рішення від 22 листопада 2007 року по справі «Україна-Тюмень проти України» (заява № 22603/02), зазначив, що втручання в право на мирне володіння майном повинно бути здійснено з дотриманням «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основоположних прав особи. Вимога досягнення такого балансу відображена в цілому в побудові статті 1 Першого протоколу, включно із другим реченням, яке необхідно розуміти в світлі загального принципу, викладеного в першому реченні. Зокрема, має існувати обґрунтоване пропорційне співвідношення між засобами, які застосовуються, та метою, яку прагнуть досягти шляхом вжиття будь-якого заходу для позбавлення особи її власності (рішення у справі «Прессоз Компанія Нав`єра С. А. та інші проти Бельгії» від 20 листопада 1995 року).
Невизначення порядку відшкодування різниці вартості послуг зв`язку на пільгових умовах проти повної вартості є непропорційним втручанням держави у право власності позивача, непорушність якого гарантується Конституцією України та Конвенцією «Про захист прав людини і основоположних свобод».
В свою чергу, держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов`язана забезпечити його реалізацію. У протилежному випадку всі негативні наслідки відсутності правового регулювання покладаються на державу.
Наведене узгоджується з позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 05 липня 2018 року у справі № 904/7478/17.
Європейським судом суд з прав людини у рішенні від 18 жовтня 2005 року у справі «Терем ЛТД, Чечетківн та Оліус проти України» та в рішенні від 30 листопада 2004 року у справі «Бакалов проти України» зазначено, що відсутність бюджетного фінансування (бюджетних коштів) не є підставою для звільнення від відповідальності за порушення зобов`язання. У справі «Кечко проти України» Європейський суд з прав людини висловив позицію, що якщо чинне правове положення передбачає виплату певних надбавок, і дотримано всі вимоги, необхідні для цього, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти у цих виплатах доки відповідні положення є чинними.
Відтак, оскільки послуги пільгового проїзду залізницею окремих категорій громадян надано не з власної ініціативи позивача, а на виконання імперативних законодавчих вказівок щодо цього, то в результаті уповноважений на те державою орган - управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області - в силу закону має відшкодувати позивачу за рахунок бюджетних коштів понесені ним витрати.
Слід також наголосити, що зміни в Порядок №256 внесені лише в середині спірного періоду - 21 червня 2017 року, до цього ж часу відповідачі безумовно мали керуватися його нормами.
Щодо посилання відповідача 1 на те, що позивачем на підтвердження розміру заявлених до стягнення коштів подано лише складені ним розрахунки, не перевірені належним чином: не долучено копій безоплатних та пільгових проїзних документів (квитків) із зазначенням маршруту прямування, вартістю проїзду, що сплачує пасажир відповідно до наданих пільг; інформацією про оформлені та видані пасажирам безоплатні та пільгові проїзні документи, то суд також критично його оцінює, позаяк жодним нормативно правовим актом не встановлено обов`язку залізниці надавати виконкому ради чи суду такі документи. В той же час, самим скаржником всупереч вимогам статті 77 КАС України не спростовано розмір заявлених позивачем до стягнення коштів. Зокрема, жодних зауважень до надісланих позивачем актів звірки розрахунків, рахунків чи облікових форм ані управлінням соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області, ані виконавчим комітетом Славутської міської ради Хмельницької області ПАТ "Українська залізниця" в особі Регіональної філії "Південно-західна залізниця" ПАТ "Українська залізниця" не направлялося.
Отже, оскільки відповідачем не проводилось відшкодування витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, що користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах, за період з 01 січня 2017 року 31 грудня 2017 року у загальній сумі 123 731, 14 грн., суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що зазначена сума підлягає стягненню на користь позивача у повному обсязі.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 761/22355/16-а, від 16 травня 2018 року у справі № 826/6351/15, від 14 листопада 2018 року у справі № 808/1813/16., від 15 березня 2019 року у справі № 761/25336/15, від 20 березня 2019 року у справі № 804/7864/15.
Щодо посилання відповідача 1 на пропуск позивачем строку звернення до суду слід зазначити таке.
Відповідно до абз. 1 ч. 2 статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
При цьому, день, коли особа дізналася про порушення свого права, - це встановлений доказами день, коли особа дізналась про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення її прав, свобод чи інтересів.
Якщо цей день встановити точно неможливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів). При цьому «повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.
З позовної заяви слідує, що позивач дізнався про те, що в бюджеті міста Славути на 2017 рік не передбачено кошти на компенсацію витрат на перевезення пільгових категорій громадян залізничним транспортом з відповіді Управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради від 25 січня 2017 року № 24.01-45/384/1.
Вказаним листом позивача проінформовано про неможливість укладення договорів про порядок відшкодування витрат від перевезень окремих категорій громадян та, відповідно, виплати вказаної компенсації, з огляду на відсутність закладення відповідних коштів як у Державному бюджеті України на 2017 рік, так і у бюджеті міста Славута на 2017 рік, затвердженому рішенням Славутської міської ради від 23 грудня 2016 року № 4-15/2016 «Про бюджет міста Славути на 2017 рік».
Разом з тим, п.1 ч.1 статті 2 Бюджетного кодексу України передбачено, що бюджет - план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.
Згідно п.2 ч.1 статті 2 Бюджетного кодексу України бюджети місцевого самоврядування - бюджети територіальних громад сіл, їх об`єднань, селищ, міст (у тому числі районів у містах), бюджети об`єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад.
За правилами ч.1 статті 3 Бюджетного кодексу України бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року. Неприйняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет України до 1 січня відповідного року не є підставою для встановлення іншого бюджетного періоду.
Відповідно до статті 19 Бюджетного кодексу України стадіями бюджетного процесу визнаються: 1) складання проектів бюджетів; 2) розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет); 3) виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет); 4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.
На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудит та оцінка ефективності управління бюджетними коштами відповідно до законодавства.
Учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов`язками з управління бюджетними коштами).
Тобто, бюджетний період правового регулювання рішення Славутської міської ради Хмельницької області від 23 грудня 2016 року № 4-15/2016 «Про міський бюджет на 2017 рік» завершив свою дію 31 грудня 2017 року. Разом з тим, закінченням бюджетного року є звітування про його виконання, яке в даному конкретному випадку відбулося у лютому 2018 року, про що зазначено в судовому засіданні позивачем та не заперечувалося відповідачами. При цьому, безпосередньо до цього моменту органи місцевого самоврядування можуть змінювати положення річного бюджету. Слід зауважити, що позивачем постійно протягом року неодноразово направлялися до відповідачів листи та звернення з проханням вирішити питання щодо фінансування витрат на перевезення пасажирів, що користуються пільгами.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що моментом, з якого необхідно обраховувати шестимісячний строк звернення до суду, є момент звітування про виконання річного місцевого бюджету. Згідно відмітки служби діловодства суду, позивач звернувся з даним позовом лише 13 червня 2018 року, тобто в межах шестимісячного строку звернення до адміністративного суду, встановленого ч.2 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв`язку з чим відсутні підстави для застосування норм статті 123 КАС України.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що бездіяльність відповідачів є протиправною, тому позовні вимоги підлягають задоволенню.
Доводи апеляційних скарг зазначених вище висновків не спростовують та не свідчать про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення суду. 
Колегія суддів, вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив рішення відповідно до норм матеріального та процесуального права.
Отже при винесення оскаржуваного рішення судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для його скасування.
За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 316, 321, 325, 329, 331 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційні скарги Виконавчого комітету Славутської міської ради, Управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 лютого 2021 року - залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтями 329, 331 КАС України.
Повний текст рішення виготовлено 22 червня 2021 року.

Головуючий суддя:                                                                      В.В. Файдюк
                     
                     Судді:                                                                       А.М. Горяйнов
                                                                                                    
                                                                                                    О.М. Кузьмишина