ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 вересня 2021 року 
м. Київ
справа № 160/5790/19
адміністративне провадження № К/9901/24401/21 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу 
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 
до Управління Державної служби з питань праці у Черкаській області,
третя особа - фізична особа-підприємець ОСОБА_2 ,
про визнання протиправною та скасування постанови від 22 травня 2018 року № ЧК-299/374/АВ/П/ПТ/ТД-ФС-233
за касаційною скаргою Управління Держпраці у Черкаській області
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 7 квітня 2020 року (ухвалене у складі головуючого судді Ніколайчук С.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2020 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Коршуна А.О., суддів Чередниченка В.Є., Сафронової С.В.),
В С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
21 червня 2019 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Управління Державної служби з питань праці у Черкаській області (далі також - відповідач, скаржник), в якій просить:
визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами управління Держпраці у Черкаській області на ФОП ОСОБА_1 № ЧК-299/374/АВ/П/ПТ/ТД-ФС-233 від 22 травня 2018 року.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 7 квітня 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2020 року, позов задоволено повністю. 
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що висновок відповідача за результатами проведеного позапланового інспекційного відвідування позивача про порушення останнім вимог частини третьої статті 24 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) є помилковим, що у свою чергу свідчить про прийняття ним постанови про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ЧК-299/374/АВ/П/ПТ/ТД-ФС-233 від 22 травня 2018 року з порушенням вимог чинного законодавства та без належних підстав для їх прийняття, що свідчить про її необґрунтованість та у свою чергу дає можливість зробити висновок про те, що відповідач у справі під час прийняття такого рішення діяв не у спосіб, який визначено чинним законодавством, що є підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги 
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неповне з`ясування судами обставин справи, що мають значення для вирішення спору, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що висновок судів попередніх інстанцій про недоведеність відповідачем наявності в діях позивача порушень КЗпП України є хибним, з огляду на те, що суди неправильно застосували положення частин першої, третьої статті 21, статті 24, статті 265 КЗпП України, статті 7, 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V).
Скаржник стверджує, що суди першої та апеляційної інстанцій, при застосуванні положень статей 21, 24 КЗпП України не врахували висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 4 липня 2018 року у справі №    820/1432/17, від 13 червня 2019 року у справі №    1840/2507/18, від 8 травня 2018 року у справі №    127/21595/16-а, від 4 вересня 2019 року у справі №    480/4515/18, від 10 жовтня 2019 року у справі №    1840/2505/18 та від 13 жовтня 2020 року у справі №    823/225/17, щодо  обов`язковості укладання трудових договорів у письмовій формі шляхом укладення договору (контракту), видання наказу, або розпорядження та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу.
Крім того, скаржник наголошує на необхідності врахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 21 листопада 2019 року у справі №484/1066/16-а щодо застосування імперативних положень статті 242 КАС України (для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права). 
Відповідач також звертає увагу на необхідність врахування висновків Верховного Суду України, викладених у постанові від 24 грудня 2010 року у справі №    21-25а10 та Верховного Суду, викладених у постанові від 18 квітня 2018 року у справі № 2а/0570/13351/11 щодо необхідності спростування позивачем наявності факту порушення, яке стало підставою для прийняття рішення щодо накладення штрафних санкцій.
Позиція інших учасників справи
Від позивача та третьої особи відзиву на касаційну скаргу відповідача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій. 
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
Касаційна скарга надійшла до суду 5 липня  2021 року.
Ухвалою Верховного Суду від 20 липня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі №160/5790/19, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 16 вересня 2021 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 17 вересня 2021 року.
При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , зареєстрований як фізична особа-підприємець 8 грудня 2009 року, основний вид діяльності за КВЕД 93.21 Функціонування атракціонів і тематичних парків.
На підставі звернення   на особистому прийому громадянина ОСОБА_3 щодо порушення ФОП ОСОБА_1 та ТОВ «Вертекслайн» законодавства про працю, що зафіксовано службовою запискою начальника відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно правових актів Управління Держпраці в Черкаській області - Кучер Г.О. , відповідачем прийнято наказ №231-Н від 20 квітня 2018 року про проведення, зокрема, у період з 23 квітня 2018 року до 7 травня 2018 року позаплановий захід (інспекційне відвідування) з питань оформлення трудових відносин з найманими працівниками, робочого часу, часу відпочинку, оплати праці у ФОП ОСОБА_1 .
Крім того, відповідно до вказаного вище наказу видано направлення на проведення інспекційного відвідування суб`єкта господарювання або його структурного підрозділу ФОП ОСОБА_1 за адресою (фактична) АДРЕСА_1 , (дитячий розважальний комплекс « ІНФОРМАЦІЯ_2 ») м. Черкаси, (юридична) АДРЕСА_2 .
25 квітня 2018 року посадові особи відповідача прибули для проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 за адресою (фактична) АДРЕСА_1 , (дитячий розважальний комплекс « ІНФОРМАЦІЯ_2 ») м. Черкаси, яке виявилось неможливим провести через створення перешкод у діяльності інспектора праці, шляхом: 
- ненадання інформації, необхідної для   проведення інспекційного відвідування або інспекційного інспектування; 
- ненадання для ознайомлення книг, реєстрів та документів, введення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, їх завірених об`єктом відвідування копій або витягів, що було відображено у акті №ЧК-299/374/НД від 25 квітня 2018 року. 
Також посадовою особою відповідача було складено вимогу про надання/поновлення документів № ЧК-299/374 від 25 квітня 2018 року, якою зобов`язано ФОП ОСОБА_1 у строк до 09:00 год 2 травня 2018 року надати документи, необхідні для проведення інспекційного відвідування, у тому числі: 
- особові картки працівників за формою П-2 (завірені копії); 
- штатні розписи, що діяли з 2017 року по 2018 рік (завірені копії); 
- колективний договір (завірені копії); 
- правила внутрішнього трудового розпорядку (завірені копії); 
- книга руху трудових книжок 2017-2018 роки (завірені копії); 
- вступні інструктажі працівників з техніки безпеки, виробничої санітарії, гігієни праці і протипожежної охорони, журнали 2017 року (завірені копії); 
- трудові договори, накази з прийняття (переведення), повідомлення ДФС про початок роботи (завірені копії); 
- інші накази з руху особового складу на звільнення, відпустки працівників (в т.ч. без збереження заробітної плати) грудень 2017 року, березень 2018 року (завірені копії); 
- табелі обліку використання робочого часу за 2017-2018 роки (завірені копії); 
- посадові та/або робочі інструкції працівників (завірені копії); 
- графіки роботи працівників 2017-2018 роки (завірені копії); 
- графіки відпусток працівників на 2017, 2018 роки (завірені копії); 
- бухгалтерські та інші документи, які відображають нарахування заробітної плати за 2017-2018 роки (завірені копії); 
- бухгалтерські та інші документи, які відображають виплату заробітної плати за 2017-2018 роки (завірені копії);
- договори цивільно-правового характеру та акти виконаних робіт (завірені копії); 
- договори (накази) стажування, практики 2018 року (завірені копії); 
- розрахунок компенсації за невикористану відпустку при звільненні 2018 року; 
- розрахунок заробітної плати за час щорічної відпустки; 
- договори цивільно-правового характеру. 
Вказані акт та вимога отримані Тишецькою О.М. 25 квітня 2018 року.
З копії наказу ТОВ «Вертекслайн» №03-к від 28 лютого 2018 року судами встановлено, що Тищецьку О.М. прийнято на посаду директора центру з 2 березня 2018 року з випробувальним строком шість місяців з повною індивідуальною матеріальною відповідальністю.
Під час розгляду справи у суді першої інстанції, у письмовому відзиві на позов, відповідач зазначив, що на виконання вимоги відповідача від 25 квітня 2018 року щодо надання документів ФОП ОСОБА_1 було надано Управлінню Держпраці договори про надання послуг, які укладено у січні, квітні 2018 року між ним та ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_23 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 , ОСОБА_26 , ОСОБА_27 , ОСОБА_28 , ОСОБА_29 , ОСОБА_30 , ОСОБА_31 , зі змісту яких відповідачем зроблено висновок про те, що ці договори фактично свідчать про наявність трудових відносин між ФОП ОСОБА_1 та цими фізичними особами, які існували без належного оформлення шляхом укладання відповідних трудових договорів.
2 травня 2018 року посадові особи відповідача провели інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 за адресою (фактична) АДРЕСА_1 (дитячий розважальний комплекс « ІНФОРМАЦІЯ_2 »), за результатами якої складено акт № ЧК-299/374/А від 2 травня 2018 року, в якому зафіксовані виявлені, на думку відповідача, в ході перевірки встановлені порушення, а саме порушення частини першої, третьої статті 24 КЗпП України, статті 94 КЗпП України, статей 21, 30 Закону України «Про оплату праці», пункт 5 частини першої статті 24, статті 189, 191 КЗпП України, та складено припис про усунення порушень № ЧК-299/374/АВ/П від 2 травня 2018 року.
При цьому судами було встановлено, що у цих акті та приписі відсутні відомості щодо вручення їх копій об`єкту інспекційного відвідування - ФОП ОСОБА_1 .
Постановою Управління Держпраці у Черкаській області про накладення штрафу уповноваженими особами № ЧК-299/374/АВ/П/ПТ/ТД-ФС-233 від 22 травня 2020 року на підставі абз. 2 частини другої статті 265 КЗпП України на ФОП ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 3   127   320 грн.
Під час розгляду справи відповідачем зазначалося, що ним було повідомлено позивача про день, годину та місце розгляду справи відносно нього, але належних письмових доказів на підтвердження цих обставин відповідачем під час розгляду справи судом апеляційної інстанції не було надано.
З наданої суду ксерокопії № ЧК-299/374/АВ/П/ПТ/ТД-ФС-233 від 22 травня 2020 року встановлено, що порушення ФОП ОСОБА_1 вимог трудового законодавства, зокрема вимог частини першої, третьої статті 24 КЗпП України, на думку відповідача,  полягає у допущенні ним до виконання обов`язків на території дитячого розважального комплексу « ІНФОРМАЦІЯ_2 » ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_23 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 , ОСОБА_26 , ОСОБА_27 , ОСОБА_28 , ОСОБА_29 , ОСОБА_30 , ОСОБА_31 без укладання трудового договору та видання відповідного наказу (розпорядження), та повідомлення територіального органу Державної фіскальної служби за місцем обліку його як платника єдиного внеску.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 7 квітня 2020 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2020 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково прийнятні з огляду на наступне.
Предметом судового розгляду у цій справі є постанова відповідача № ЧК-299/374/АВ/П/ПТ/ТД-ФС-233 від 22 травня 2018 року, якою на ФОП ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 3 127 320 грн за порушення трудового законодавства в частині допуску до роботи 25 осіб без укладення трудового договору.
При цьому, позов був обґрунтований зокрема тим, що договорів про надання послуг, які начебто були укладені у січні 2018 року з 28 особами щодо надання послуг, позивач ніколи не укладав, цих людей не знає, та ніколи не завіряв копій таких договорів та не надавав їх відповідачу.
Задовольняючи позов про скасування вказаної постанови відповідача, суди попередніх інстанцій виходили з того, що висновок відповідача за результатами проведеного позапланового інспекційного відвідування позивача про порушення останнім вимог частини третьої статті 24 КЗпП України є помилковим, що у свою чергу свідчить про прийняття ним постанови про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ЧК-299/374/АВ/П/ПТ/ТД-ФС-233 від 22 травня 2018 року з порушенням вимог чинного законодавства та без належних підстав для їх прийняття, що свідчить про її необґрунтованість та у свою чергу дає можливість зробити висновок про те, що відповідач у справі під час прийняття такого рішення діяв не у спосіб, який визначено чинним законодавством, що є підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень.
Надаючи оцінку висновкам судів попередніх інстанцій, колегія суддів зазначає наступне.
Статтею 43 Конституції України передбачено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку він вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
Відповідно до пункту 2 частини п`ятої статті 50 Закону України "Про зайнятість населення" від 5 липня 2012 року № 5067-VI роботодавцям забороняється застосовувати працю громадян без належного оформлення трудових відносин, вчиняти дії, спрямовані на приховування трудових відносин.
Правові засади і гарантії здійснення громадянами права розпоряджатися своїми здібностями до продуктивної і творчої праці визначено КЗпП України.
Згідно зі статтею 1 КЗпП України регулює трудові відносини всіх працівників, сприяючи зростанню продуктивності праці, поліпшенню якості роботи, підвищенню ефективності суспільного виробництва і піднесенню на цій основі матеріального і культурного рівня життя трудящих, зміцненню трудової дисципліни і поступовому перетворенню праці на благо суспільства в першу життєву потребу кожної працездатної людини.
Законодавство про працю встановлює високий рівень умов праці, всемірну охорону трудових прав працівників.
Частиною першою статті 3 КЗпП України передбачено, що законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.
Статтею 4 КЗпП України визначено, що законодавство про працю складається з Кодексу законів про працю України та інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього.
Згідно зі статтею 1 ЦК України цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників. До майнових відносин, заснованих на адміністративному або іншому владному підпорядкуванні однієї сторони другій стороні, а також до податкових, бюджетних відносин цивільне законодавство не застосовується, якщо інше не встановлено законом.
Відповідно до статті 2 ЦК України учасниками цивільних відносин є фізичні особи та юридичні особи (далі - особи) держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб`єкти публічного права.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Згідно з частиною першою статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пунктів 1, 4, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Держпраці відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 100 утворено територіальні органи Держпраці, зокрема Головне управління Держпраці у Львівській області.
Відповідно до статті 259 КЗпП України Державна служба України з праці має реалізовувати державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктом 2 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року №295 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок № 295), державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів; виконавчих органів міських рад міст обласного значення; та сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, додержання мінімальних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин).
Відповідно до положень підпункту 2 пункту 5 Порядку №295 інспекційне відвідування проводиться, зокрема, за зверненням фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин.
За змістом статті 265 КЗпП України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством. Юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), - у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення.
Відповідно до частини четвертої статті 265 КЗпП України штрафи, зазначені у частині другій цієї статті, накладаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Процедуру накладення штрафів за порушення законодавства про працю визначено Порядком накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року №509 (далі - Порядок №509).
Пунктом 2 Порядку №509 визначено, що штрафи накладаються Головою Держпраці, його заступниками, керівниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками, керівниками виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та їх заступниками.
Штрафи накладаються на підставі, зокрема, акта, складеного за результатами заходу державного контролю за додержанням законодавства про працю, у ході якого виявлено факти використання праці неоформлених працівників.
Аналіз викладених правових норм дає підстави для висновку, що Управління Державної служби з питань праці у Черкаській області уповноважене на здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами, зокрема, у формі інспекційних відвідувань, за наслідками яких складати акти перевірок та за наявності порушень - приписи про їх усунення, а також вживати заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності.
Визначення трудового договору міститься у частині першій статті 21 КЗпП України та означає угоду між працівником і власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом чи фізичною особою, за якою працівник зобов`язується виконувати роботу, визначену цією угодою, а власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган чи фізична особа зобов`язується виплачувати працівникові заробітну плату і забезпечувати умови праці, необхідні для виконання роботи, передбачені законодавством про працю, колективним договором і угодою сторін.
За приписами статті 23 КЗпП України трудовий договір може бути: 1) безстроковим, що укладається на невизначений строк; 2) на визначений строк, встановлений за погодженням сторін; 3) таким, що укладається на час виконання певної роботи. Строковий трудовий договір укладається у випадках, коли трудові відносини не можуть бути встановлені на невизначений строк з урахуванням характеру наступної роботи, або умов її виконання, або інтересів працівника та в інших випадках, передбачених законодавчими актами.
Статтею 24 КЗпП України передбачено, що трудовий договір укладається, як правило, в письмовій формі. Додержання письмової форми є обов`язковим: 1) при організованому наборі працівників; 2) при укладенні трудового договору про роботу в районах з особливими природними географічними і геологічними умовами та умовами підвищеного ризику для здоров`я; 3) при укладенні контракту; 4) у випадках, коли працівник наполягає на укладенні трудового договору у письмовій формі; 5) при укладенні трудового договору з неповнолітнім (стаття 187 цього Кодексу); 6) при укладенні трудового договору з фізичною особою; 7) в інших випадках, передбачених законодавством України.
При укладенні трудового договору громадянин зобов`язаний подати паспорт або інший документ, що посвідчує особу, трудову книжку, а у випадках, передбачених законодавством, - також документ про освіту (спеціальність, кваліфікацію), про стан здоров`я та інші документи.
Працівник не може бути допущений до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Загальне визначення цивільно-правового договору наведено у статті 626 ЦК України. Так, вказаною нормою встановлено, що договір - це домовленість двох або більше сторін, спрямована на встановлення, зміну або припинення цивільних прав та обов`язків.
Згідно зі статтею 837 ЦК України за договором підряду одна сторона (підрядчик) зобов`язується на свій ризик, виконати певну роботу за завданням іншої сторони (замовника), а замовник зобов`язується прийняти та оплатити виконану роботу.
Відповідно до статті 901 ЦК України за договором про надання послуг одна сторона (виконавець) зобов`язується за завданням другої сторони (замовника) надати послугу, яка споживається в процесі вчинення певної дії або здійснення певної діяльності, а замовник зобов`язується оплатити виконавцеві зазначену послугу, якщо інше не встановлено договором.
Обов`язок підрядника виконати роботу або виконавця надати послугу на свій ризик говорить про те, що він не може відмовитися від прийняття на себе певних негативних наслідків, що виникають при виконанні підрядних робіт.
За приписами статті 902 ЦК України виконавець повинен надати послугу особисто. У випадках, встановлених договором, виконавець має право покласти виконання договору про надання послуг на іншу особу, залишаючись відповідальним в повному обсязі перед замовником за порушення договору.
Такі угоди застосовуються для виконання конкретної роботи, що спрямована на одержання кінцевих результатів праці, і у разі досягнення зазначеної мети вважаються виконаними і дія їх припиняється. 
Згідно зі статтею 638 ЦК України договір вважається укладеним, якщо сторони в належній формі досягли угоди з усіх істотних умов договору.
Істотними умовами договору є - предмет договору, умови, визначені законом як істотні чи необхідні для договору даного виду, а також всі ті умови, відносно яких за заявою однієї із сторін повинна бути досягнута угода. Згідно зі статтею 6 ЦК України сторони вільні в укладенні договору, виборі контрагента і визначенні умов договору з врахуванням законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості.
За положеннями частини першої статті 854 ЦК України замовник виплачує належну підрядчику суму за результатами виконаної роботи. Щодо наданих послуг винагорода за виконану роботу (надані послуги) виплачується виконавцю в розмірі, в терміни і в порядку, який встановлений в договорі (частина перша статті 903 ЦК України). 
Отже основною ознакою, що відрізняє цивільні відносини від трудових, є те, що трудовим законодавством регулюється процес організації трудової діяльності; за цивільно-правовим договором процес організації трудової діяльності, гарантії та компенсації передбачені для працівника, а також обов`язки роботодавця залишаються за його межами.
Виконавець, який працює за цивільно-правовим договором, на відміну від працівника, який виконує роботу відповідно до трудового договору, не підпорядковується правилам внутрішнього трудового розпорядку, хоча і може бути з ними ознайомлений, він сам організовує свою роботу і виконує її на власний ризик, виконавець не зараховується до штату установи (організації), не вноситься запис до трудової книжки та не видається розпорядчий документ про прийом його на роботу на певну посаду.
З аналізу наведених норм вбачається, що трудовий договір - це угода щодо здійснення і забезпечення трудової функції. За трудовим договором працівник зобов`язаний виконувати не якусь індивідуально-визначену роботу, а роботу з визначеної однієї або кількох професій, спеціальностей, посади відповідної кваліфікації, виконувати визначену трудову функцію в діяльності підприємства. Після закінчення виконання визначеного завдання трудова діяльність не припиняється. Предметом трудового договору є власне праця працівника в процесі виробництва, тоді як предметом договору цивільно-правового характеру є виконання його стороною певного визначеного обсягу робіт.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 4 липня 2018 року у справі №820/1432/17 (провадження №К/9901/15518/18), від 13 червня 2019 року у справі №815/954/18 (провадження №К/9901/3195/19), у справі №1840/2507/18 (провадження №К/9901/10124/19), у справі №824/896/18-а (провадження №К/9901/10149/19) та від 3 березня 2020 року у справі №1540/3913/18 (провадження №К/9901/8967/19).
З оскаржуваних судових рішень вбачається, що суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що під час судового розгляду спору відповідач не довів факт порушення позивачем статті 24 КЗпП України та фактичний допуск ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_23 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 , ОСОБА_26 , ОСОБА_27 , ОСОБА_28 , ОСОБА_29 , ОСОБА_30 , ОСОБА_31 до роботи без оформлення трудового договору, однак колегія суддів Верховного Суду вважає передчасними такі висновки судів попередніх інстанцій, виходячи із наступного.
Так, судами попередніх інстанцій було заначено, що копії договорів про надання послуг з фізичними особами ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_23 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 , ОСОБА_26 , ОСОБА_27 , ОСОБА_28 , ОСОБА_29 , ОСОБА_30 , ОСОБА_31 , які були надані відповідачем суду в обґрунтування правомірності прийняття ним оскаржуваного рішення (постанови про накладення штрафу) були предметом експертного дослідження, яке було призначено ухвалою суду першої інстанції від 19 грудня 2019 року у цій справі.
Відповідно до висновку експерта Дніпропетровського науково-дослідного експертно-криміналістичного центру Александрова О.М. № 19/104-7/7/8 від 11 лютого 2020 року за матеріалами адміністративної справи № 160/5790/19 підпис від імені ОСОБА_1 у засвідчуваних написах «копія вірна», від імені якої він зазначений, на копіях договорів про надання послуг, укладених з ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_23 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 , ОСОБА_26 , ОСОБА_27 , ОСОБА_28 , ОСОБА_29 , ОСОБА_30 , ОСОБА_31 , виконаний не ОСОБА_1 , а іншою особою.
На підставі вказаного, суди дійшли висновку, що будь-яких інших доказів стосовно укладання позивачем вищенаведених договорів відповідачем у справі суду не було надано.
Однак, з такими висновками судів попередніх інстанцій колегія суддів не погоджується, виходячи із наступного.
Так, з відзиву на позовну заяву, який знаходиться в матеріалах справи (т. 1, а.с. 81-163), вбачається, що відповідачем до суду крім копії договорів про надання послугу, укладених між позивачем та ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_23 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 , ОСОБА_26 , ОСОБА_27 , ОСОБА_28 , ОСОБА_29 , ОСОБА_30 , ОСОБА_31 , було також подано письмові пояснення вказаних осіб.
Із зазначених письмових пояснень вбачається, що вказані особи працювали у позивача відповідно до договорів про надання послуг, які укладалися між ними та позивачем. Також заначено, що відповідно до вказаних договорів вони зобов`язувалися виконувати різноманітні роботи на замовлення позивача на території Дитячого розважального комплексу «FLY KIDS».
Так, відповідно до наявних у справі письмових поясненнях ОСОБА_7 надавала послуги касира (т.1, а.с. 83), ОСОБА_8 - касира (т.1., а.с. 86), ОСОБА_9 - адміністратора (т. 1., а.с. 89), ОСОБА_32 - прибиральниці (т.1., а.с. 92), ОСОБА_10 - прибиральниці (т.1., а.с. 95), ОСОБА_11 - гардеробника (т.1., а.с. 98), ОСОБА_12 - посудомийки (т.1., а.с. 101), Тишецькою О.М. - директор ДРК «FLY KIDS» (зазначила, що ОСОБА_13 надає послуги посудомийки та перебуває у трудових відносинах з ФОМ ОСОБА_1 , (т.1., а.с. 105), ОСОБА_14 - офіціанта (т.1, а.с. 108), ОСОБА_33 - офіціанта (т.1., а.с. 111), ОСОБА_15 - офіціанта (т.1, а.с. 112), ОСОБА_16 - бармена (т.1., а.с. 115), ОСОБА_17 - бармена (т.1, а.с. 118), ОСОБА_18 - шеф-кухара (т.1., а.с. 121), ОСОБА_19 - кухара (т.1., а.с. 124), ОСОБА_20 - кухара (т.1., а.с. 127), ОСОБА_21 - адміністратора (т.1. а.с. 130), ОСОБА_22 - інструктора (т.1., а.с. 133), ОСОБА_34 - інструктора (т.1., а.с. 136), ОСОБА_23 - інструктора (т.1. а.с. 137), ОСОБА_24 - інструктора (т.1, а.с. 140), ОСОБА_25 - менеджера зі свят (т.1., а.с. 143), ОСОБА_26 - менеджера зі свят (т.1., а.с. 146), ОСОБА_27 - адміністратора (т.1., а.с. 149), ОСОБА_28 - адміністратора (т.1., а.с. 152),   ОСОБА_29 - адміністратора (т.1., а.с. 155), ОСОБА_30 - адміністратора (т.1., а.с. 158) та ОСОБА_31 - адміністратора (т.1., а.с. 161). 
Однак, зазначеним письмовим поясненням судами попередніх інстанцій не було надано жодної оцінки. При тому, що на вказаному наполягав відповідач під час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанції. Зазначає про це відповідач і в касаційній скарзі.
Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків про те, що будь-яких інших доказів стосовно укладання позивачем вищенаведених договорів про надання послуг відповідачем у справі суду не було надано.
За вказаних обставин колегія суддів вважає обґрунтованим посилання відповідача на позицію Верховного Суду, викладену у постанові від  21 листопада 2019 року у справі №484/1066/16-а   щодо застосування імперативних положень статті 242 КАС України, яка полягає у тому, що для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
При цьому колегія суддів звертає увагу на те, що ОСОБА_1 зареєстрований як фізична особа-підприємець 8 грудня 2009 року, основний вид діяльності за КВЕД 93.21 Функціонування атракціонів і тематичних парків. Відповідно до КВЕД-2010, затвердженого наказом  Держспоживстандарту України від 11 жовтня 2010 року № 457, цей клас включає діяльність розважальних і тематичних парків, зокрема, з організації відпочинку та розваг (діяльність парків атракціонів, таких як механізовані гірки, водні гірки, ігри, шоу, діяльність, пов`язану з організацією ярмарків і майданчиків для пікніків).
Тобто, вказаний вид діяльності може бути пов`язаний із підвищеною небезпекою для відвідувачів, зокрема дітей, а тому вимоги щодо залучення кваліфікованого персоналу, дотримання правил техніки безпеки та охорони праці є особливо суворими.
Стосовно суворого підходу до безпеки дітей висловився Верховний Суду у постанові від 24 жовтня 2019 року у справі №815/1729/16, в якій спір стосувався дотримання суб`єктом господарювання вимог щодо продукції, яку введено в обіг, та яка може становити ризики для споживачів (користувачів), а саме введення в обіг дитячого одяг. У вказані справі судами першої та апеляційної інстанції було встановлено, що ви готовлений суб`єктом господарювання дитячий одяг може бути джерелом негативної дії цілого комплексу хімічних речовин різних за класом небезпечності та впливом на організм дитини, тобто він становить ризики для споживачів (користувачів), несумісні із загальною вимогою щодо безпечності продукції.
На підставі зазначеного, Верховний Суду у справі №815/1729/16 дійшов висновку, що оскаржувані рішення контролюючого органу щодо виведення з обігу виробів, які є небезпечними для дітей, та застосування до суб`єкта господарювання за введення в обіг небезпечної нехарчової продукції штрафних санкцій, спрямовано на досягнення справедливого балансу між загальними інтересами суспільства, які полягають у створенні безпечних умов для фізичного розвитку дітей, захисту їх здоров`я від негативного впливу небезпечної нехарчової продукції, та вимогами захисту економічних інтересів окремої особи, зокрема, гарантованого частиною першою статті 42 Конституції України права на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.
Враховуючи вищезазначене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що без установлення зазначених вище обставин на підставі належних та допустимих доказів та без надання їм належної правової оцінки, суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків та прийняли рішення, які не відповідають вимогам щодо їх законності і обґрунтованості.
Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року №16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року №13-рп/2011).
Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалене у справі рішення не можна вважати законним та обґрунтованим.
При цьому, при новому розгляді справи, суди повинні також враховувати концепцію прихованого працевлаштування (deemed employment).
Дана концепція знайшла своє відображення, серед іншого, у Рекомендаціях про трудове правовідношення №198 (далі - Рекомендації) Міжнародної організації праці (далі - МОП), де зазначено, що держави-члени МОП повинні передбачити можливість визначення у своїх законодавчих та нормативно-правових актах або інших засобів конкретних ознак визначення трудових правовідносин. Серед таких ознак у Рекомендаціях зазначаються «підпорядкованість» та «залежність». У пункті 13 Рекомендацій «підпорядкованість» проявляється, якщо робота:
1. виконується відповідно до вказівок та під контролем іншої сторони;
2. передбачає інтеграцію працівника в організаційну структуру підприємства;
3. виконується виключно або переважним чином в інтересах іншої особи;
4. виконується працівником особисто;
5. виконується відповідно до графіка або на робочому місці, яке вказується або погоджується стороною, яка її замовила;
6. має характерну тривалість/продовжуваність;
7. вимагає особисту присутність працівника;
8. передбачає надання інструментів, матеріалів та механізмів стороною, яка є замовником.
При встановленні трудових відносин за допомогою критерію «залежності» беруться до уваги наступні елементи:
1. періодичність виплати винагороди працівнику;
2. той факт, що така винагорода виступає єдиним або основним джерелом доходів працівника;
3. виплата винагороди працівнику в натуральному вигляді шляхом надання працівнику, наприклад, продуктів харчування, житла, транспортних засобів;
4. реалізація таких прав як право на вихідні та відпустку;
5. оплата стороною, яка замовила роботу, поїздок працівника з метою виконання роботи;
6. відсутність фінансового ризику у працівника.
Встановлення вказаних обставин у сукупності може безумовно свідчити про наявність трудових відносин.
При цьому Верховний Суд зазначає, що без оформлених трудових відносин особа позбавляється прямих конституційних гарантій, передбачених, зокрема, статтями 43 (кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом; використання праці жінок і неповнолітніх на небезпечних для їхнього здоров`я роботах забороняється; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення та право на своєчасне одержання винагороди за працю) та 45 (кожен, хто працює, має право на відпочинок, яке забезпечується наданням днів щотижневого відпочинку, а також оплачуваної щорічної відпустки, встановленням скороченого робочого дня щодо окремих професій і виробництв, скороченої тривалості роботи у нічний час; максимальна тривалість робочого часу, мінімальна тривалість відпочинку та право на оплачувану щорічну відпустку, вихідні та святкові дні).
Такі підходи узгоджуються із правовою позицією Верховного Суду, висловленою, зокрема, в постановах від 3 березня 2020 року у справі №1540/3913/18, від 16 червня 2020 року у справі №815/5427/17, від 20 серпня 2020 року у справі №813/2520/16 та від 28 липня 2021 року у справі № 380/1479/20.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Відповідно до частини другої   статті 353 КАС України   підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
Отже, як установлено колегією суддів Верховного Суду суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, оскільки встановили їх без дослідження належних доказів, що у відповідності до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України є підставою для скасування судових рішень і направлення справи на новий судовий розгляд.
Під час нового розгляду справи суду першої інстанції слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242   КАС України.
Враховуючи вищевикладене, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями   242,   341,   345,   349,   353,   355,   356,   359 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Управління Держпраці у Черкаській області задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 7 квітня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2020 року скасувати, а справу № 160/5790/19 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач                                                                       Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                          Н.В. Коваленко
                                                                                          С.М. Чиркін