ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 липня 2021 року 
м. Київ
справа № 813/4979/17
адміністративне провадження № К/9901/7134/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого  - Бучик А.Ю.,
суддів:  Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2018 року (суддя Крутько О.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2019 року (колегія суддів: Затолочний В.С., Бруновська Н.В., Матковська З.М.) у справі №  813/4979/17 за позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю «Яворівське заводоуправління будівельних матеріалів» про анулювання спеціального дозволу на користування надрами,
УСТАНОВИВ:
В грудні 2017 року Державна служба геології та надр України звернулася з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Яворівське заводоуправління будівельних матеріалів» про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 16.10.2007 № 4420.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2018 року  в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 лютого          2019 року  рішення Львівського окружного адміністративного суду  від 27 вересня 2018 року змінено в частині мотивів. В іншій частині рішення залишено без змін.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач   подав касаційну скаргу, в якій просить  їх скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим,  що  у зв"язку з надходженням  заперечення на анулювання дозволу на користування надрами, позивач відповідно до ст. 26 Кодексу України про надра звернувся до суду з вказаним позовом. Вказує на порушення з боку відповідача законодавства у сфері  надрокористування та невиконання припису про усунення порушень.
Ухвалою Верховного Суду від 08 квітня 2019  року відкрито касаційне провадження.
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
Враховуючи відсутність клопотань про участь в судовому засіданні від всіх учасників справи, розгляд справи проведено в порядку письмового провадження.
Дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню  з наступних підстав.
Судами встановлено, що 16.10.2007 Держгеонадр ТзОВ «Яворівське заводоуправління будівельних матеріалів» надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 4420 з метою видобування глин, придатних за умови обов`язкового обпудрювання гранул вапняковим борошном у зоні хімічної реакції, для виробництва керамзитового гравію. Як додаток до спеціального дозволу укладено угоду про умови користування надрами № 4420, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами і визначає умови користування ділянкою надр.
У період з 01.08.2016 по 12.08.2016 Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр (далі - Відділ) проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення надр ТзОВ «ЯЗУБМ».
Перевірка проводилась відповідно до норм Кодексу України про надра, Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011 № 1294 (далі - Порядок № 1294), на підставі наказів від 21.06.2016 № 193 «Про затвердження Плану проведення перевірок надрокористувачів у ІІІ кварталі 2016 року», від 23.06.2016 № 194 «Про проведення планових перевірок надрокористувачів у  ІІІ кварталі 2016 року», повідомлення про проведення перевірки від 20.07.2016 № 12436/13/14-16 та направлення на проведення перевірки від 29.07.2016 № 424-16/06.
За наслідками вказаної перевірки відповідача складено акт перевірки від 03.08.2016 № 02-01/06/2016-29/п-97, яким встановлено порушення у сфері надрокористування, а саме:
- відсутній проект розробки (технологічна схема) родовища корисних копалин, затверджений та погоджений в установленому порядку, а саме представлений до перевірки Проект розробки та рекультивації ділянки « Старичі » Ліс-Окілківського родовища глинистої сировини для керамзитового гравію не погоджений з Міністерством охорони навколишнього природного середовища (до 18.11.2012) чи з центральним органом виконавчої влади, що реалізовує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр (після 18.11.2012);
- показники проекту розробки родовища не дотримуються, а саме згідно календарного плану гірничих робіт (пункт 4.8 Проекту розробки і рекультивації ділянки « Старичі » Ліс-Окілківського родовища глинистої сировини для керамзитового гравію) передбачено завершення видобування керамзитових глин у 2014 року, однак в зв`язку з недотриманням календарного графіку видобування керамзитових глин в частині об`єму видобутку, видобування керамзитових глин проводилось і надалі станом на час проведення перевірки. Коригування вищевказаного Проекту на час перевірки відсутнє;
- план розвитку гірничих робіт за попередній рік не дотримано, а саме Планом розвитку гірничих робіт по розробці Ліс-Окілківського родовища керамзитових глин в 2015 році було передбачено видобування глин в об`ємі 35,75 тис.м3, а фактично за даним звіту за формою 5-ГР видобуток глини у 2015 році становив 9,74 тим.м3, або 27,2 %;
- план розвитку гірничих робіт за поточний рік не дотримується, а саме Планом розвитку гірничих робіт на 2016 рік передбачено видобування глин в об`ємі: в І квартал 2016 в об`ємі 2,59 тис.м3, в ІІ кварталі 2016 в об`ємі 10,4 тис.м3, а фактично згідно довідки надрокористувача від 02.08.2016 № 59 видобуток глини у 2016 році становить: в І кварталі 2016 в об`ємі 1,67 тис.м3, або 64,5 %, в ІІ кварталі 2016 в об`ємі 5,069 тис.м3, або 48,7%;
- не виконана 1-ша особлива умова спеціального дозволу на користування надрами, а саме не виконано умову Держуправління екології та природних ресурсів у Львівській області (екологічна карта від 19.01.2006 року № 06/03) щодо виготовлення проекту розробки та рекультивації кар`єру з позитивною оцінкою екологічної експертизи - на час проведення перевірки екологічна оцінка проекту розробки та рекультивації кар`єру не проведена;
- не виконана 3-тя особлива умова спеціального дозволу на користування надрами, а саме щорічний радіаційний контроль за породами в кар`єрі не проводився;
- не виконується пункт 5 Програми робіт щодо продовження експлуатації Ліс-Окілківського родовища ділянка «Старичі» в кількості 100 тис.м3/рік (з ІІ кв.2012) за даними звітності за формою 5-ГР видобуток становив: у 2013 році 2,04 тис.м3; у 2014 році 3,06 тис.м3; у 2015 році 9,74 тис.м3;
- не проведено повторну державну експертизу та оцінку запасів Ліс-Окілківського родовища глини, ділянка «Старичі»;
- у зв`язку з допущенням надрокористувачем порушень, описаних в пунктах 1-8, не виконується пункт 5.3 Угоди про умови користування надрами від 13.12.2011 № 4420 щодо: проведення та фінансування робіт у терміни та в межах зазначених у Програмі робіт; додержання вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов`язаних з користування надрами; дотримання вимог, передбачених Дозволом та цією Угодою; пункт 7.1 щодо обов`язку надрокористувача щороку подавати до Держгеонадр інформацію що стану виконання Програми робіт за формою згідно з законодавством.
03.08.2016 позивачем складено припис № 428-16/02, в якому вказано про необхідність у строк до 05.09.2016 усунути вищевказані порушення вимог законодавства у сфері надрокористування.
Наказом Держгеонадр № 287 від 01.09.2016 відповідачу надано термін для усунення виявлених порушень.
30.09.2016 Відділом на адресу Держгеонадр направлено подання №561-16/02 на зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 16.10.2007 № 4420 та додатково зазначено, що відповідачем не надано матеріалів, які підтверджують факт усунення порушень у повному обсязі.
Наказом Держгеонадр від 25.10.2016 № 373 відповідачу додатково надано 30 календарних днів для усунення виявлених порушень.
Наказом  Держгеонадр від 11.01.2017 № 5 «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» зупинено відповідачу дію спеціального дозволу на користування надрами від 16.10.2007 року № 4420 з 01.03.2017 року та надано термін для усунення порушень. Підставою зупинення  стало порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр згідно п.п. 1 п. 22 Порядку № 615.
20.01.2017 Відділом направлено до Держгеонадр подання № 7-17/02 про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 16.10.2007 № 4420.
Наказом Держгеонадр від 06.02.2017 № 62 відповідачу додатково надано 30 календарних днів для усунення виявлених порушень.
Наказом Держгеонадр від 01.02.2017 № 50 було внесені зміни до наказу Держгеонадр від 11.01.2017 № 5 «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» в частині дати зупинення спеціальних дозволів на користування надрами, яким встановлено дату зупинення дії спецдозволу з 01.05.2017 року, про що повідомлено відповідача листом від 23.02.2017 № 4104/13/14-17.
15.03.2017 Відділом направлено до Держгеонадр подання № 73-17/02 про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 16.10.2007 № 4420.
Наказом Держгеонадр від 19.04.2017 № 176 відповідачу додатково надано 30 календарних днів для усунення виявлених порушень.
08.08.2017 Держгеонадр направлено лист № 17029/13-14-17 відповідачу з проханням надати до позивача у 15-денний  строк з моменту отримання листа власну позицію (згоду/не згоду) на припинення права користування надрами, згідно спеціального дозволу від 16.10.2007 № 4420.
23.05.2017 відповідачем надано до Держгеонадр незгоду на припинення користування надрами.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, виходив з того, що позивач не вказав як на підставу припинення користування надрами  ч. 4, 5, 6 ст. 26 Кодексу України про надра, лише якими передбачено анулювання дозволу в судовому порядку.
Змінюючи мотиви, апеляційний суд зазначив, що судом першої інстанції та позивачем невірно розцінено відповідь відповідача як незгоду на анулювання дозволу на користування надрами. Суд вважає, що листом № 96 від 11.04.2017 ТзОВ «ЯЗУБМ» не висловлювало незгоду на припинення користування надрами, а надіслано клопотання, в якому просить не зупиняти дії спеціального дозволу на користування надрами від 16.10.2007 № 4420. Відтак, вважає, що відсутні підстави для припинення права користування спеціальним дозволом у судовому порядку та анулювання спеціального дозволу віднесено до компетенції Державної служби геології та надр України, відповідно до Порядку № 615.
Колегія суддів дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 (далі - Положення).
Відповідно до підпунктів 9, 10 пункту 4 Положення про Державну службу геології та надр України, Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення.
Так, статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
Виключно з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами у користувача надр виникають права та обов`язки, передбачені Кодексом України про надра та Порядком № 615.
Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу України про надра слідує, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу -                180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
Верховним Судом України у постановах від 25 червня 2011 року у справі № 21-36а11, від 19 вересня 2011 року у справі № 21-164а11 та від 10 грудня 2013 року у справі №21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10 травня 2018 року у справі №802/4846/13-а та від 26 червня 2018 року у справі № 802/923/14-а було зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.
Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом надання їм права вимагати (шляхом надання/висловлення письмової незгоди) від уповноваженого органу судової, а не адміністративної процедури припинення права користування надрами. При цьому, законом презюмується, що саме судовий порядок є додатковою гарантією ефективного захисту прав надрокористувача, що і було забезпечено позивачем у цій справі шляхом звернення до суду.
Відтак, колегія суддів  вважає помилковим  висновок суду апеляційної інстанції, що  позивач вправі сам анулювати дію дозволу, а не звертатись до суду з вказаним позовом, оскільки анулювати дозвіл позивач просить саме на підставі п. 5 ст. 26 Кодексу України про надра.
Отже, орган, який від імені держави надав дозвіл на користування надрами, повноважний припинити право користування надрами у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 статті 26 Кодексу України про надра, лише за наявності згоди на це користувача надрами.
Верховним Судом у постанові від 03 травня 2018 року у справі № 812/1074/17, у постанові від 18 жовтня 2018 року у справі № 812/1735/17 та від 22 січня 2019 року у справі № 810/3865/17 вже висловлювалась правова позиція з приводу застосування положень частини першої статті 26 Кодексу України про надра. Зокрема, згідно з цією позицією ненадходження будь-якої інформації від надрокористувача з приводу питання про анулювання спеціального дозволу не може розцінюватися, як відсутність заперечень.
З огляду на вищезазначене, суди попередніх інстанцій дійшли  до передчасного висновку про відсутність підстав для вирішення питання про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, наданого ТОВ «Яворівське заводоуправління будівельних матеріалів» у судовому порядку і на цій підставі відмовлено у задоволенні адміністративного позову. 
Разом з тим, приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог щодо анулювання спеціального дозволу на користування надрами, суди фактично не перевірили наявність/відсутність підстав для прийняття рішення про анулювання дозволу, не встановили факт порушення/відсутність порушення надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування, які можуть бути підставою для прийняття рішення про анулювання дозволу.
Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року №16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).
Відповідно до частини першої статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
Згідно ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими. 
Згідно із частиною другою статті 353 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом від 15.01.2020 № 460-IX) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
На підставі викладеного колегія суддів доходить висновку, що судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу  Державної служби геології та надр України задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2019  року скасувати.
Справу № 813/4979/17 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                         А. Ю. Бучик

Судді:                                                                                                               А. І. Рибачук

                                                                                                                         Л. В. Тацій