ПОСТАНОВА
Іменем України

15 липня 2021 року   
м.Київ
справа №640/4355/20
адміністративне провадження №К/9901/2116/21
              
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів: Кашпур О.В.,  Радишевської О.Р., 
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Васт-Транс» до Державної служби України з безпеки на транспорті, Міністерства інфраструктури України про визнання дій протиправними, зобов?язання утриматися від вчинення певних дій та скасування наказу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства інфраструктури України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 вересня 2020 року (суддя Каракашьян С.К.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року (суддя-доповідач Костюк Л.О., судді Бужак Н.П., Кобаль М.І.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У лютому 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Васт-Транс» (далі - ТОВ «Васт-Транс») звернулося з адміністративним позовом до Державної служби України з безпеки на транспорті та Міністерства інфраструктури України, в якому просило:
1) визнати протиправними дії Державної служби України з безпеки на транспорті та зобов`язати її утриматися від вчинення дій з оформлення та видачі дозволів на поїздку по територіях іноземних держав при виконанні перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом у міжнародному сполученні, попереднє замовлення (електронне бронювання) яких здійснено через Транспортний портал електронних  послуг e-transport.gov.ua; 
2) визнати протиправним і скасувати наказ Міністерства інфраструктури України від 14.02.2020 №68. 
2. Позов мотивовано тим, що всупереч положенням чинного законодавства України у сфері надання адміністративної послуги з видачі дозволу на поїздку територією іноземних держав при виконанні перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом у міжнародному сполученні, Міністерство інфраструктури України оскаржуваним наказом протиправно установило процедуру оформлення та видачі такого дозволу лише за попереднім замовленням (електронним бронюванням) через Транспортний портал електронних послуг e-transport.gov.ua, що також обумовило додаткові витрати для автомобільних перевізників понад розмір вартості адміністративної послуги.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 вересня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року, позов задоволено частково: визнано протиправним і скасовано наказ Міністерства інфраструктури України від 14.02.2020 №68. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про порушення Міністерством інфраструктури України встановленого Законом України від 11.09.2003 №1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» порядку прийняття оскаржуваного наказу у частині внесення проекту цього нормативно-правового (регуляторного) акта до затвердженого регуляторним органом плану з підготовки проектів регуляторних актів, оприлюднення проекту регуляторного акта і аналізу регуляторного впливу, що свідчить про порушення принципів передбачуваності, прозорості та врахування громадської думки та є підставою для його скасування.
5. Рішення про відмову в задоволенні решти позовних вимог суди мотивували тим, що оскаржувані дії Державної служби України з безпеки на транспорті спрямовані на виконання наказу Міністерства інфраструктури України від 14.02.2019 №68, а права позивача порушуються не самою послугою з електронного бронювання дозволу, а відсутністю можливості користуватися процедурою отримання дозволу в інший спосіб.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
6. У касаційній скарзі Міністерство інфраструктури України, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати ухвалені ними рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.
7. За доводами відповідача, суди попередніх інстанцій помилково застосували Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», який не підлягав застосуванню до спірних правовідносин, та навпаки, не застосували затверджений наказом Міністерства транспорту України від 20.08.2004 №757 Порядок оформлення і видачі дозволів на поїздку по територіях іноземних держав при виконанні перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом у міжнародному сполученні, їх обміну та обліку, який підлягав застосуванню. 
8. Як стверджує відповідач, оспорюваний наказ не є регуляторним актом, оскільки затверджене ним рішення Комісії з розгляду питань, пов`язаних з оформленням, видачею, обліком та аналізом ефективності використання дозволів на поїздку по територіях іноземних держав (далі - Комісія) має рекомендаційний характер, не встановлює, не змінює і не скасовує норми права та встановлює тимчасові обмеження (діє до надходження до України додаткової квоти дозволів у порядку обміну між державами).
9. Зазначає також, що суди надали захист праву позивача, яке не є порушеним, адже оспорюваний наказ жодним чином не обмежує право позивача на отримання відповідного дозволу в пунктах видачі дозволів Укртрансбезпеки, а стосується виключно бронювання бланків дозволів.
10. У відзиві на касаційну скаргу ТОВ «Васт-Транс» просить залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін, посилаючись на їх законність і обґрунтованість. Позивач уважає правильним висновок судів щодо віднесення оспорюваного наказу до нормативно-правових (регуляторних) актів та наголошує на забороні стягнення не передбачених законом додаткових платежів при наданні адміністративних послуг.
11. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Позиція Верховного Суду
12. Згідно з абзацом другим частини третьої статті 53 Закону України від 05.04.2001 №2344-III «Про автомобільний транспорт» при виконанні міжнародних перевезень вантажів резиденти України повинні мати дозволи іноземних країн, по території яких буде здійснюватися перевезення.
13. Частиною третьою статті 55 цього Закону встановлено, що порядок оформлення і видачі дозволів на поїздку по територіях іноземних держав при виконанні перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом у міжнародному сполученні, їх обліку та обміну визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту.
14. Наказом Міністерства транспорту України від 20.08.2004 №757 затверджений Порядок оформлення і видачі дозволів на поїздку по територіях іноземних держав при виконанні перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом у міжнародному сполученні, їх обміну та обліку (далі - Порядок №757).
15. За змістом пунктів 3.9 і 3.11 Порядку №757 (тут і далі в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Міністерство інфраструктури України утворює Комісію з розгляду питань, пов`язаних з оформленням, видачею, обліком та аналізом ефективності використання дозволів на поїздку по територіях іноземних держав (далі - Комісія), яка на своїх засіданнях розглядає та приймає рішення з таких питань:
-          достатність забезпечення автомобільних перевізників - резидентів дозволами;
-          ефективність використання дозволів українськими автомобільними перевізниками;
-          введення додаткових обмежень тимчасового характеру у разі недостатнього залишку квоти дозволів певного виду, на завантаження, за екологічними параметрами автомобільного транспортного засобу, за повною масою автомобільного транспортного засобу, за видами перевезень до вирішення питання щодо виділення для України додаткової квоти зазначеного виду дозволів.
16. Рішення Комісії оформлюється протоколом та затверджується наказом Міністерства інфраструктури України, що оприлюднюється шляхом розміщення на офіційному сайті Міністерства інфраструктури України (абзац третій пункту 3.10 Порядку №757).
17. Наказом від 14.02.2020 №68 Міністерство інфраструктури України затвердило протокол засідання Комісії від 13.02.2020 №36, на якому розглядалося питання про введення додаткових обмежень тимчасового характеру у разі недостатнього залишку квоти дозволів певного виду: на завантаження; за екологічними параметрами автомобільного транспортного засобу; за повною масою автомобільного транспортного засобу; за видами перевезень - до вирішення питання щодо виділення для України додаткової квоти зазначеного виду дозволів.
18. За результатом розгляду зазначеного питання Комісія, серед іншого, прийняла рішення про здійснення оформлення та видачу дозволів окремих країн за електронним замовленням через Транспортний портал електронних послуг e-transport.gov.ua у рамках реалізації відповідного пілотного проекту.
19. Правомірність наказу Міністерства інфраструктури України від 14.02.2020 №68 про затвердження протоколу Комісії від 13.02.2020 №36 стала предметом судової перевірки у цій справі.
20. Вирішуючи спір, суд першої  інстанції, позицію якого підтримав суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оспорюваний наказ разом із затвердженим ним протоколом є нормативно-правовим (регуляторним) актом, оскільки передбачає введення обмежень, спрямований на регулювання відносин між регуляторним органом і суб?єктом господарської діяльності та прийнятий щодо невизначеного кола суб?єктів.
21. З таким висновком судів попередніх інстанцій колегія суддів не погоджується, адже у розумінні пункту 18 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
22. Відповідно до приписів статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це: 
прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; 
прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
23. Отже, для віднесення рішення суб?єкта владних повноважень до нормативно-правових актів необхідно, щоб це рішення встановлювало, змінювало або припиняло (скасовувало) норми права, мало загальний характер (було розраховане на необмежену кількість суб`єктів) та підлягало довгостроковому і неодноразовому застосуванню.
24. Натомість, як убачається зі змісту наказу Міністерства інфраструктури України від 14.02.2020 №68, це рішення безпосередньо не містить жодної норми права та затверджує протокол Комісії, яка з огляду на її правовий статус і повноваження, визначені статтею 14 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», підпунктом 3 пункту 6, пунктом 11 Положення про Міністерство інфраструктури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.06.2015 №460, та пунктами 3.9 - 3.11 Порядку №757, не є суб?єктом нормотворення, а є допоміжним органом міністерства, покликаним вирішувати питання, які пов?язані з оформленням і видачею дозволів на поїздку по територіях іноземних держав, а саме: щодо введення додаткових обмежень тимчасового характеру у разі недостатнього залишку квоти дозволів певного виду.
25. Виходячи з цього, суди попередніх інстанцій мали дати оцінку оскаржуваному наказу як акту індивідуальної дії на відповідність його критеріям, установленим у частині другій статті 2 КАС України, та, зокрема, перевірити, чи було прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, затверджене цим наказом рішення Комісії в частині питання про здійснення оформлення та видачі дозволів за електронним замовленням через Транспортний портал електронних послуг e-transport.gov.ua.
26. Таким чином, неправильно визначивши правову природу оскаржуваного наказу, суди попередніх інстанцій помилково застосували Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», який не підлягав застосуванню до спірних правовідносин, та не відповіли на аргументи щодо протиправності оскаржуваного наказу по суті вирішеного ним питання, якими позивач обґрунтовував свої вимоги.
27. З огляду на доводи відповідачів щодо існування альтернативних способів отримання відповідних дозволів (шляхом електронного замовлення або за усним зверненням у пунктах видачі дозволів Укртрансбезпеки), які заявлялися ними на всіх стадіях судового розгляду, недостатньо обґрунтованим є також висновок суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, про порушення прав позивача відсутністю такої альтернативи.
28. Крім того, повністю скасувавши наказ Міністерства інфраструктури України від 14.02.2020 №68, суди попередніх інстанцій не обґрунтували свого рішення по кожному з шести пунктів затвердженого рішення Комісії.
29. Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та не встановили фактичні обставини, які мають значення для правильного вирішення справи, то, виходячи з меж касаційного перегляду та приписів частин другої і четвертої статті 353 КАС України, прийняті судами рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
30. Керуючись статтями 345, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
1.Касаційну скаргу Міністерства інфраструктури України задовольнити частково.
2. Скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 вересня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.
Суддя-доповідач                                                                       С.А. Уханенко
Судді:                                                                                 О.В. Кашпур
                                                                                          О.Р. Радишевська