ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
22 вересня 2021 року           справа №234/7639/20 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії: судді-доповідача Міронової Г.М., суддів Казначеєва Е.Г., Геращенка І.В., розглянув у письмовому провадженні  апеляційну скаргу   ОСОБА_1  на ухвалу  Донецького окружного адміністративного суду від 11 серпня 2021 р. (у повному обсязі складена та підписана 11  серпня 2021 у м. Слов`янськ) у справі  № 234/7639/20 (головуючий І інстанції суддя Чекменьов Г.А.)   за позовом    ОСОБА_1   до   Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області        про  визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,      
                                               
                                         В С Т А Н О В И В:

До Донецького окружного адміністративного суду 23.07.2021 надійшла заява головного державного виконавця Відділу примусового виконання рішень Управління забезпечення примусового виконання рішень у Донецькій області Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції про заміну сторони виконавчого провадження (а.с. 114-115).
Ухвалою  Донецького окружного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року  у задоволенні заяви відмовлено (а.с. 165-166).
Позивачем подано апеляційну скаргу, в якій він просив   скасувати ухвалу суду першої інстанції та ухвалити нову постанову, якою задовольнити заяву Відділу примусового виконання рішень Управління забезпечення примусового виконання рішень у Донецькій області Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції про заміну сторони виконавчого провадження у справі № 234/7639/20.
Вказує, що на момент звернення до суду спірна земельна ділянка була землею державної форми власності розпорядником якої був Держгеокадастр. На підставі Закону України № 1423, що набув чинності  27.05.2021, землями комунальної власності територіальних громад стали вважатись землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад крім виключень передбачених цими нормами.
Таким чином, з початку виконання Святогірською міською радою функцій розпорядника спірною земельною ділянкою відбулось фактичне адміністративне правонаступництво прав та обов`язків Держгеокадастру в цій частині.
Від відповідача у справі надійшли пояснення, в яких останній просить задовольнити апеляційну скаргу позивача.
Сторони в судове засідання не з`явилися, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені судом належним чином.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.
Суд апеляційної інстанції, заслухав доповідь судді-доповідача, перевірив доводи апеляційної скарги і дійшов висновку про  наявність підстав для задоволення апеляційної скарги з наступних підстав.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 20 листопада 2020 року у справі № 234/7639/20 задоволені позовні вимоги ОСОБА_1   до   Головного  управління Держгеокадастру у Донецької області, а саме:
визнано протиправним та скасовано наказ № 1744-СГ від 23.03.2020 року Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки,
зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області повторно розглянути заяву   ОСОБА_1 від 10.02.2020 року з урахуванням висновків суду про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки, орієнтовного розміру 2 га, із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства.
Рішення суду набрало законної сили 19 лютого 2021 року, на підставі чого позивачу видано виконавчі листи від 13 травня 2021 року (а.с. 86-89, 108).
06.07.2021 року головним державним виконавцем Буселом В.О. винесено постанову про відкриття виконавчого провадження № 65972313 про зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області повторно розглянути заяву   ОСОБА_1 від 10.02.2020 року з урахуванням висновків суду про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки, орієнтовного розміру 2 га, із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства (а.с. 117).
За приписами статті 129-1 Конституції України судове рішення є обов`язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку.
За змістом частини 2 статті 14 КАС України судові рішення, що набрали законної сили, є обов`язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об`єднаннями на всій території України.
У статті 1 Закону України від 2 червня 2016 року № 1404-VIII «Про виконавче провадження» (далі - Закон № 1404-VIII) виконавчим провадженням як завершальною стадією судового провадження і примусового виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) (далі - рішення) вважається сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.
Сторонами у виконавчому провадженні згідно із частинами першою та другою статті 15 Закону № 1404-VIII є стягувач і боржник. Стягувачем є фізична або юридична особа чи держава, на користь чи в інтересах яких видано виконавчий документ.
У разі вибуття однієї зі сторін виконавець за заявою сторони, а також заінтересована особа мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, є обов`язковими тією мірою, якою вони були б обов`язковими для сторони, яку правонаступник замінив   (абзац  перший  частини п`ятої статті 15 Закону № 1404-VIII).
Частиною першою статті 379 КАС України занотовано: у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником. 
З наведеного нормативного визначення слідує, що виконавче провадження є однією зі стадій судового провадження, яка його завершує. Ця стадія розпочинається з набранням судовим рішенням законної сили або за інших умов, установлених законом. Сторони судового провадження на стадії виконавчого провадження набувають відповідної процесуальної якості, користуються правами та несуть певні обов`язки, зумовлені статусом сторони. За законом на стадії виконавчого провадження можлива заміна сторони виконавчого провадження. Така заміна є прийнятною, зокрема, у правовідносинах, що допускають правонаступництво. При цьому законодавством установлено головну умову, за якої обов`язки боржника може бути перекладено на іншу особу, - це вибуття сторони виконавчого провадження.
За приписами статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.
З огляду на зміст наведеної норми процесуальне правонаступництво передбачено не лише у зв`язку зі смертю (оголошенням померлою) фізичної особи та реорганізацією суб`єкта господарювання, а й в інших передбачених законом випадках, у тому числі в разі заміни кредитора або боржника в зобов`язанні. Процесуальне правонаступництво в розумінні статті 52 КАС України допускається на будь-якій стадії судового процесу, включаючи стадію виконання судового рішення.
Отже, ухвала про здійснення процесуального правонаступництва на стадії виконання судового рішення є документом, що забезпечує виконання рішення та фактично є його невід`ємною частиною, а тому заміна сторони в зобов`язанні (правонаступництво) на стадії виконавчого провадження є зміною судового рішення, передбаченою чинним законодавством, що оформлюється ухвалою (стаття 52 КАС України). Оскарження такої ухвали варто розуміти як оскарження судового рішення.
Аналогічну  правову  позицію  висловила  Велика  Палата  Верховного  Суду  в  постанові  від 26 червня 2019 року (справа  № 905/1956/15).
Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постановах від 13 березня 2019 року (справа № 524/4478/17), від 20 лютого 2019 року (справа № 826/16659/15).
Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 12 червня 2018 року у справі  № 2а-23895/09/1270.
У такому разі також відбувається вибуття суб`єкта владних повноважень із публічних правовідносин.
Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов`язків, що відбувається із суб`єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.
При  цьому  можна  виділити  дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.
Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.
Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.
При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.
У разі ж відсутності правонаступників суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб`єкта владних повноважень, не пов`язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другий відповідач суд залучає іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.
Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб`єктом владних повноважень.
Зазначений висновок узгоджується із правовою позицією Верховного Суду, викладеній  в  постанові  від  11 жовтня 2019 року у справі № 812/1408/16.
Судами встановлено,  що постановою Кабінету Міністрів України від 16.11.2020 № 1113 «Деякі заходи щодо прискорення реформ у сфері земельних відносин» передбачено передачу земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність відповідно до ст. 117 Земельного Кодексу України.
Підпунктом 58 п. 4 розділу 1 Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин" № 1423, що набув чинності 27.05.2021, доповнено розділ X «Перехідні положення» Земельного кодексу України пунктом 24, яким передбачено, що з дня чинності цим пунктом землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів  у межах таких територіальних громад, крім земель визначених цим пунктом.
Земельні ділянки, що вважаються комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст відповідно до цього пункту і право державної власності на які зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, переходять у комунальну власність з моменту державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.
З дня набрання чинності цим пунктом до державної реєстрації права комунальної власності на земельні ділянки державної власності, що передаються у комунальну власність територіальних громад органи виконавчої влади, що здійснювали розпорядження такими земельними ділянками, не мають права здійснювати розпорядження ними.
За таких обставин Держгеокадастр та його територіальні органи втратили значну частину свої повноважень, зокрема розпорядження землями державної власності сільськогосподарського призначення. З початку виконання Святогірською міською радою функцій розпорядника спірною земельною ділянкою відбулось фактичне (компетенційне) адміністративне правонаступництво прав та обов`язків відповідача  в цій частині.
На підставі викладеного колегія суддів дійшла висновку про те, що для здійснення ефективного захисту прав  позивача необхідно замінити боржника  у виконавчому провадженні ВП № 65972313 від 06.07.2021, відкритому за виконавчим листом № 234/7639/20-а, виданим Донецьким окружним адміністративним судом 13.05.2021, з Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області    (код ЄДРПОУ 39767332)   на його правонаступника Святогірську міську раду   (код ЄДРПОУ 04053001).  
Конституційний Суд України, узявши до уваги статті 3, 8, частини першу, другу статті 55, частини першу, другу статті 129-1 Конституції України, свої юридичні позиції щодо визначення виконання судового рішення складовою конституційного права на судовий захист, дійшов висновку, що держава, створюючи належні національні організаційно-правові механізми реалізації права на виконання судового рішення, повинна не лише впроваджувати ефективні системи виконання судових рішень, а й забезпечувати функціонування цих систем у такий спосіб, щоб доступ до них мала кожна особа, на користь якої ухвалене обов`язкове судове рішення, у разі, якщо це рішення не виконується, у тому числі державним органом.
Крім того, Верховний Суд звертає увагу на Рекомендації №Rec 16 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам «Про виконання адміністративних рішень і судових рішень в області адміністративного права, в розділі II яких «Виконання судових рішень, що стосуються адміністративних органів» зазначено, що Держави-члени повинні забезпечити, щоб адміністративні органи виконували судові рішення в розумні терміни. Щоб повністю виконати судові рішення, адміністративні органи повинні вживати всіх необхідних заходів відповідно до законодавства (пункт а). У випадку невиконання адміністративним органом судового рішення, повинна бути передбачена відповідна процедура забезпечення виконання цього рішення (пункт b).
Також Верховний Суд враховує практику застосування Європейським судом з прав людини Конвенції про захист прав людини і основних свобод. Так ЄСПЛ зазначив, що неможливість особою домогтися виконання судового рішення, винесеного на її користь, становить втручання у право на мирне володіння майном, що викладене у першому реченні пункту першого статті 1 Протоколу №1 до Конвенції про захист прав людини і основних свобод. У рішенні Європейського суду з прав людини (справа Жовнер проти України, заява № 56848/00, пункт 33). Суд також зазначив, що право на судовий розгляд, гарантоване статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основних свобод, також захищає і виконання остаточних та обов`язкових судових рішень, які у країні, яка поважає верховенство права, не можуть залишатися невиконаними, завдаючи шкоди одній із сторін.
Верховний Суд звертає увагу на пілотне рішення Європейського суду з прав людини у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України» (заява № 40450/04), де в пунктах 46, 48, 51, 53, 54 зазначено, що від особи, яка домоглася винесення остаточного судового рішення проти держави, не можна вимагати ініціювання окремого провадження з його примусового виконання. Відповідний державний орган, який було належним чином поінформовано про таке судове рішення, повинен вжити всіх необхідних заходів для його дотримання або передати його іншому компетентному органу для виконання. Відповідно необґрунтовано тривала затримка у виконанні обов`язкового для виконання судового рішення може становити порушення Конвенції. Саме на державу покладено обов`язок дбати про те, щоб остаточні рішення, винесені проти її органів, установ чи підприємств, які перебувають у державній власності або контролюються державою, виконувалися відповідно до зазначених вище вимог Конвенції. Держава не може виправдовувати нестачею коштів невиконання судових рішень, винесених проти неї або проти установ чи підприємств, які перебувають в державній власності або контролюються державою. Держава несе відповідальність за виконання остаточних рішень, якщо чинники, які затримують чи перешкоджають їх повному й вчасному виконанню, перебувають у межах контролю органів влади.
Як зазначив Європейський суд з прав людини у рішенні від 27 лютого 2007 року по справі «Істинна Православна Церква в Молдові та інші проти Молдови» у справах, де боржником є сама держава, не має значення, який із органів державної влади брав участь у судових спорах та який із них несе відповідальність за виконання кінцевого рішення. Держава має бути спроможною виконати судове рішення, ухвалене на користь сторони, упродовж розумного строку.
Згідно з пунктом 70 рішення у справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04), Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов`язків. 
Частиною першою та другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Положеннями статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
Згідно ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись ст. ст. 241, 250, 252, 311, 315, п. 4 ч. 1 ст. 317, 321, 325, 328, 329, 378, 379 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,                              

                                      П О С Т А Н О В И В : 

Апеляційну скаргу ОСОБА_1  на ухвалу  Донецького окружного адміністративного суду від 11 серпня 2021 р.  -  задовольнити.
Ухвалу  Донецького окружного адміністративного суду від 11 серпня 2021 р.   у справі  № 234/7639/20  - скасувати.
Заяву Відділу примусового виконання рішень Управління забезпечення примусового виконання рішень у Донецькій області Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Харків)  про заміну  сторони виконавчого провадження -  задовольнити.
Замінити боржника у виконавчому провадженні ВП № 65972313 від 06.07.2021, відкритому за виконавчим листом № 234/7639/20-а, виданим Донецьким окружним адміністративним судом 13.05.2021, з Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області    (код ЄДРПОУ 39767332)   на його правонаступника Святогірську міську раду   (код ЄДРПОУ 04053001, юридична адреса: Україна, 84130, Донецька обл., місто Слов`янськ, місто Святогірськ, вул. Володимира Сосюри, будинок 8).
Постанова суду набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом 30 днів з дати складення повного судового рішення.
Повний текст постанови складений 22 вересня 2021 року.

Головуючий        суддя                                                                     Г.М. Міронова

Судді                                                                                                  І.В. Геращенко

                                                                                                                      Е.Г. Казначеєв