ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 липня 2021 року 
м. Київ
справа № 280/5064/19
адміністративне провадження № К/9901/11817/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №280/5064/19

за позовом ОСОБА_1 
до Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області
про визнання протиправною дії й зобов`язання вчинити дію

за касаційною скаргою Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року (головуючий суддя: Прасов О.О.)
і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року (головуючий суддя: Щербак А.А., судді: Баранник Н.П., Малиш Н.І.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У жовтні 2019 року ОСОБА_1 пред`явив позов до Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області, у якому просив:

- визнати протиправними дії відповідача щодо відмови листом №2339-2399/2339.1-19 від 4 жовтня 2019 року у вклеюванні до його паспорта громадянина України у вигляді паспортної книжечки серії НОМЕР_1 нової фотокартки у зв`язку з досягненням 25 років;

- зобов`язати відповідача вклеїти до паспорта громадянина України позивача у вигляді паспортної книжечки серії НОМЕР_1 нову фотокартку у зв`язку з досягненням 25 років. 

В обґрунтування позову ОСОБА_1 послався на те, що ІНФОРМАЦІЯ_1 йому виповнилося 25 років, у зв`язку з чим необхідно було вклеїти до його паспорта нову фотокартку. Наголосив на тому, що через релігійні переконання від не хотів отримувати новий паспорт у виді пластикової картки. Зазначив, що 1 жовтня 2019 року звертався до Токмацького районного відділу Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області із заявою, у якій просив вклеїти нову фотокартку у його паспорт зразка 1994 року. 

Однак листом від 4 жовтня 2019 року №2339-2399/2339.1-19 цей орган міграційної служби відмовив у задоволенні його заяви. Відповідач послався на відсутність підстав для вклеювання фотокартки, оскільки серед переліку документів, наданих позивачем, не було рішення суду про зобов`язання ДМС України вчинити такі дії. 

Позивач вважав цю відмову протиправною, стверджуючи, що обмеження стосовно вклеювання нової фотокартки до його паспорта зразка 1994 року порушують його конституційні права. Тому звернувся до суду з метою оскарження цієї відмови.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

18 листопада 2019 року Запорізький окружний адміністративний суд ухвалив рішення, яким задовольнив позовні вимоги.

Суд першої інстанції мотивував рішення тим, що наявність правової колізії у законодавстві не повинна порушувати права позивача, тому у спірних правовідносинах має застосовуватися нормативний акт, який найбільш повно сприяє реалізації його прав - Положення про паспорт громадянина України, затверджене постановою парламенту №2503-XII від 26 червня 1992 року. 

Водночас суд зауважив, що для вклеювання нової фотографії у його паспорт у формі книжечки це положення не вимагало від позивача подання будь-яких судових рішень, а також не передбачає обов`язкового обміну цього паспорта на новий у виді картки у випадку прострочення строку для вклеювання нового фото. 

З огляду на це суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність дії Токмацького районного відділу Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області щодо відмови позивачу у вклеюванні до його паспорта нової фотокартки. Водночас суд зазначив, що цей відділ міграційної служби є структурним підрозділом відповідача, а оскільки дії останнього розглядаються як поведінка держави в цілому й порушують права людини, то вони визнаються протиправними.

Відповідач оскаржив це рішення до апеляційного суду.

19 лютого 2020 року Третій апеляційний адміністративний суд ухвалив постанову, якою відмовив у задоволенні апеляційної скарги відповідача.

Апеляційний суд погодився з обґрунтуванням висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, та вказав, що доводи апеляційної скарги їх не спростовують.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів

У касаційній скарзі відповідач просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій.

Скаржник посилається на те, що позивач оскаржував дії Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області, однак перед цим не звертався до них і це Управління не приймало жодного рішення стосовно вклеювання фотокартки у його паспорт. Відтак стверджує, що Управління є неналежним відповідачем у справі. Вважає, що суди порушили норми процесуального права, коли не з`ясували, ким вчинені оскаржувані дії й до чиїх повноважень вони належали.

Крім цього, скаржник наголошує на тому, що суди залишили без уваги висновки Верховного Суду, які підтверджують правильність цих аргументів, та викладені у постановах від 6 лютого 2020 року у справі №280/3088/19, від 26 червня 2019 року у справі №0840/3992/18, від 28 листопада 2018 року у справі №821/1974/17.

Представник позивача у відзиві просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін оскаржувані судові рішення. Наполягає на правильності висновків судів попередніх інстанцій стосовно того, Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області є належним відповідачем у справі. 

Також зауважив, що оскаржувані судові рішення були виконані й працівники Токмацького районного відділу Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області вклеїли нову фотокартку до паспорта позивача. Тому вважає, що оскаржувані рішення є законним й обґрунтованими.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що позивач народився ІНФОРМАЦІЯ_2 і має певні релігійні переконання, є парафіянином храму первомученика й архідиякона Стефана. 

30 вересня 2019 року позивач звернувся до Токмацького районного відділу Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області із заявою про вклеювання до паспорта у формі книжечки нової фотокартки у зв`язку з досягненням ним 25 років. 

Відповідь на цю заяву Токмацький районний відділ Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області надав листом від 4 жовтня 2019 року №2339-2399/2339.1-19.

У цьому листі зазначено таке: « … Постановою Кабінету Міністрів України від 3 квітня 2019 року №398 «Про внесення змін до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302» (набрала чинність 7 червня 2019 року), до Постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302 внесено зміни, якими передбачається, що Державна міграційна служба до законодавчого врегулювання питання завершення оформлення та видачі паспорта громадянина України зразка 1994 року здійснює оформлення та видачу таких паспортів у порядку, встановленому Міністерством внутрішніх справ, громадянам України, щодо яких прийнято рішення суду, що набрало законної сили, про зобов`язання Державної міграційної служби оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року <…> Таким чином, згідно розділу 5 пункт 2 Тимчасового порядку оформлення видачі паспорта громадянина України, затвердженого Наказом МВС  від 6 червня 2019 року №456 <…> для вклеювання фотокартки при досягненні відповідного віку після спливу тридцяти денного строку заявник подає працівнику територіального підрозділу за місцем проживання такі документи: 1) заяву про вклеювання фотокартки; 2) паспорт громадянина України; 3) дві фотокартки розміром 3,5 х 4,5 см із зображенням, яке відповідає досягнутому віку; 4) відповідне рішення суду. У зв`язку з вищезазначеним за відсутності відповідного рішення суду на сьогодні у Токмацького районного відділу Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області відсутні правові підстави для вклеювання фотокартки після досягнення відповідного віку. Таким чином, Вам необхідно звернутися в порядку, встановленому законодавством з наданням відповідних документів. За результатами перевірки наданих документів Токмацьким районним відділом Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області буде прийняте відповідне рішення  ...  ».

Позивач не погодився з цією відмовою та вважав її протиправною, тому звернувся до суду з метою її оскарження.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

Закон України «Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» (далі - «Закон №5492-VI») визначає правові та організаційні засади створення та функціонування Єдиного державного демографічного реєстру та видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов`язки осіб, на ім`я яких видані такі документи.

Згідно із частиною першою статті 4 Закону №5492-VI єдиний державний демографічний реєстр (Реєстр) - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина. Реєстр та майнові права інтелектуальної власності на створені на замовлення уповноважених суб`єктів для функціонування Реєстру об`єкти інтелектуальної власності належать державі. Відчуження, передача чи інше використання, ніж визначено цим Законом, Реєстру, його структурних складових та майнових прав інтелектуальної власності забороняються. Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування.

Частиною першою статті 13 Закону №5492-VI визначено, що до документів, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру, та що посвідчує особу і підтверджує громадянство України відноситься, зокрема, паспорт громадянина України.

Згідно з частинами першою, другою, четвертою та п`ятою статті 14    Закону №5492-VI форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.

Згідно із частиною другою статті 15 Закону №5492-VI бланки документів, якщо інше не визначено цим Законом, виготовляються за єдиними зразками та технічними описами, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини першої статті 16 Закону №5492-VI оформлення, видача, обмін документів, їх пересилання, вилучення, повернення державі та знищення відбуваються в порядку, встановленому законодавством, якщо інше не передбачено цим Законом.

Частинами першою та другою статті 21 Закону №5492-VI визначено, що паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України. Кожен громадянин України, який досяг чотирнадцятирічного віку, зобов`язаний отримати паспорт громадянина України. Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини четвертої статті 21 Закону №5492-VI паспорт громадянина України виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій.

На виконання положень частини другої статті 15 та абзацу другого частини другої статті 21 Закону №5492-VI Кабінет Міністрів України 25 березня 2015 року прийняв Постанову №302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України» (далі - «Постанова №302»), якою затвердив: зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України.

За змістом пункту 2 Постанови №302 із застосуванням засобів Реєстру запроваджено:

- з 1 січня 2016 року - оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення №2503-XII;

- з 1 листопада 2016 року оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.

Водночас згідно з підпунктом 6 пункту шостого Загальної частини Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, який затверджений Постановою №302, обмін паспорта здійснюється у разі: 1) зміни інформації, внесеної до паспорта (крім додаткової змінної інформації); 2) отримання реєстраційного номера облікової картки платника податків з Державного реєстру фізичних осіб - платників податків (РНОКПП) або повідомлення про відмову від прийняття зазначеного номера (за бажанням); 3) виявлення помилки в інформації, внесеній до паспорта; 4) закінчення строку дії паспорта; 5) непридатності паспорта для подальшого використання; 6) якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася в установленому законодавством порядку не пізніше як через місяць після досягнення відповідного віку для вклеювання до паспорта зразка 1994 року нових фотокарток; 7) наявності в особи паспорта зразка 1994 року (за бажанням).

Відповідно до абзацу п`ятого пункту 3 Постанови №302 державна міграційна служба до законодавчого врегулювання питання завершення оформлення та видачі паспорта громадянина України зразка 1994 року здійснює оформлення та видачу таких паспортів у порядку, встановленому Міністерством внутрішніх справ, громадянам України, щодо яких прийнято рішення суду, що набрало законної сили, про зобов`язання Державної міграційної служби оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року. 

Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 6 червня 2019 року №456 затверджено Тимчасовий порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України (далі - «Тимчасовий порядок»), який визначає порядок подання документів, їх розгляду і прийняття рішення про оформлення та видачу паспорта громадянина України зразка 1994 року особі, щодо якої прийнято рішення суду, що набрало законної сили, про зобов`язання державної міграційної служби оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року, засвідчене в установленому законодавством порядку, 

Пунктом 2 розділу V Тимчасового порядку встановлено, що для вклеювання фотокартки при досягненні віку 25 або 45 років особи, на ім`я якої оформлений паспорт, протягом 30 календарних днів заявник подає працівнику територіального підрозділу заяву про вклеювання фотокартки, паспорт і дві фотокартки розміром 3,5 x 4,5 см із зображенням, яке відповідає досягнутому нею віку. Облік заяв про вклеювання фотокартки здійснюється в журналі реєстрації заяв про вклеювання фотокарток за формою згідно з додатком 4 до цього Тимчасового порядку.

Для вклеювання фотокартки при досягненні відповідного віку особа після спливу тридцятиденного строку заявник подає працівнику територіального підрозділу за місцем проживання заяву про вклеювання фотокартки, паспорт і дві фотокартки розміром 3,5 x 4,5 см із зображенням, яке відповідає досягнутому нею віку, та відповідне рішення суду. Облік заяв про вклеювання фотокартки здійснюється в журналі реєстрації заяв про вклеювання фотокарток.

Згідно з пунктами 4 та 5  розділу V Тимчасового порядку вклеювання до паспорта фотокартки при досягненні особою віку 25 і 45 років здійснюється у строки, встановлені законодавством. Рішення про вклеювання фотокартки до паспорта приймається територіальним підрозділом державної міграційної служби за результатами проведених перевірок.

Відповідно до розділу IХ Тимчасового порядку територіальний підрозділ державної міграційної служби відмовляє особі в оформленні або видачі паспорта (у тому числі вклеюванні фотокартки), якщо: 1) особа не є громадянином України; 2) особа вже отримала паспорт, який є дійсним на день звернення (крім випадків обміну паспорта у зв`язку з виявленням помилки в інформації, внесеній до нього, непридатності для подальшого використання); 3) дані, отримані з баз даних Єдиного державного демографічного реєстру, картотек, не підтверджують надану заявником інформацію; 4) за видачею паспорта звернувся законний представник, який не має документально підтверджених повноважень на отримання паспорта; 5) особа подала не в повному обсязі документи та інформацію, необхідні для оформлення й видачі паспорта; 6) особу не встановлено за результатами проведення процедури встановлення особи. 

У рішенні про відмову в оформленні чи видачі паспорта (у тому числі вклеюванні фотокартки), яке доводиться до відома заявника протягом п`яти робочих днів з дня його прийняття, зазначаються підстави відмови.

Заявник має право повторно звернутися до територіального підрозділу державної міграційної служби в разі зміни або усунення обставин, через які йому було відмовлено в оформленні чи видачі паспорта (у тому числі вклеюванні фотокартки).

Водночас постановою парламенту від 26 червня 1992 року №2503-XII затверджено Положення про паспорт громадянина України (далі - «Положення про паспорт»).

Пунктами 1, 3, 5, 8 Положення про паспорт громадянина України визначено, що паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу власника та    підтверджує громадянство України. Паспорт є дійсним для укладання цивільно-правових угод, здійснення банківських операцій, оформлення доручень іншим особам для представництва перед третьою особою лише на території України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України. Бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни запровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення. Паспортна книжечка являє собою зшиту внакидку нитками обрізну книжечку розміром 88х125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок. Усі сторінки книжечки пронумеровані і на кожній з них зображено Державний герб України і перфоровано серію та номер паспорта. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується. До паспортної книжечки при досягненні громадянином 25- і 45-річного віку вклеюються нові фотокартки, що відповідають його вікові. Паспорт, в якому не вклеєно таких фотокарток при досягненні його власником зазначеного віку, вважається недійсним.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 вересня 2018 року у зразковій справі №806/3265/17, що стосувалася оскарження відмови міграційної служби у видачі паспорта у формі книжечки особі, яка відмовилися від обробки персональних даних, звернула увагу на те, що законодавством не врегульовано питання стосовно наслідків відмови особи від обробки її персональних даних, тобто відсутня будь-яка альтернатива такого вибору, що в свою чергу обумовлює неякість закону та порушення конституційних прав такої особи. 

Також Велика Палата Верховного Суду зазначила, що реалізація державних функцій має здійснюватися без примушення людини до надання згоди на обробку персональних даних, їх обробка повинна здійснюватися, як і раніше, в межах і на підставі тих законів і нормативно-правових актів України, на підставі яких виникають правовідносини між громадянином та державою. Водночас згадані технології не повинні бути безальтернативними і примусовими. Особи, які відмовилися від обробки їх персональних даних, повинні мати альтернативу - використання традиційних методів ідентифікації особи.

Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що норми Закону №5492-VI на відміну від норм Положення №2503-XII (теж діючого на момент виникнення правовідносин) не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорту у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, ім`я та по-батькові та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій, що є безумовним порушенням вимог статті 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було «встановлене законом») не було «необхідним у демократичному суспільстві» у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. 

Водночас Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду  у постанові від 7 жовтня 2020 року у справі №520/12075/19, яка стосувалася оскарження відмови міграційної служби у вклеюванні до паспорта позивача додаткової фотографії після досягненням ним 45-річного віку та пропуску тридцятиденного строку звернення з моменту настання цієї події, зауважив, що законодавством не встановлено заборони для вклеювання фотокартки у паспорт після спливу цього строку. Суд дійшов висновку, що застосування відповідачем підпункту 6 пункту шостого Порядку №302 по суті є примушуванням позивача до обміну паспорта у формі книжечки на паспорт у формі ID-картки, що суперечить його релігійним переконанням, а, отже, обмежує її права й свободи.

Крім цього, суд зауважив, що пропущення позивачем строку для звернення до відповідача із заявою щодо вклеювання фотокартки в паспорт громадянина України у формі книжечки у зв`язку із досягнення 45-річного віку без поважних причин є порушенням вимог підпункту 6 пункту шостого Порядку №302. У той же час за це порушення позивача може бути притягнуто до адміністративної відповідальності, однак це не можна тлумачити так, що особа взагалі повинна бути позбавлена права на користування паспортом у формі книжечки.

Пунктом 9 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») визначено, що відповідач - це суб`єкт владних повноважень, а у випадках, передбачених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.

Натомість пунктом 7 частини першої статті 3 КАС України було визначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг

Статтею 48 КАС України передбачені умови та порядок заміни неналежної сторони. 

Так, її приписами передбачено, що суд першої інстанції, встановивши, що з позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, може за згодою позивача та особи, якій належить право вимоги, допустити заміну первинного позивача належним позивачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, про що суд повідомляє третю особу. Якщо позивач згоден на його заміну іншою особою, але така особа не згодна на участь у справі, суд залишає позовну заяву без розгляду, про що постановляється відповідна ухвала. Якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави. Під час вирішення питання про залучення співвідповідача чи заміну належного відповідача суд враховує, зокрема, чи знав або чи міг знати позивач до подання позову у справі про підставу для залучення такого співвідповідача чи заміну неналежного відповідача. Після заміни сторони, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку. Заміна позивача допускається до початку судового розгляду справи по суті. Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, стосуються порушення судами процесуальних правил заміни неналежної сторони, оскільки вони не з`ясували хто є належним відповідачем у справі та не врахували висновків Верховного Суду з цього питання.

Скаржник стверджує, що звертав увагу судів на обставину неналежності відповідача у цій справі, однак вони цього не врахували.

У межах цих доводів Верховний Суд звертає увагу на таке.

Судами першої та апеляційної інстанцій справі встановлено, що із заявою про вклеювання нової фотокартки у паспорт позивач звертався до Токмацького районного відділу Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області.

Однак відповідачем у цій справі є Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області, а не Токмацький районний відділ цього Управління.

Отже, судами не враховано, що позивач звертався із заявою саме до Токмацького районного відділу Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області, яке й надало відповідь, внаслідок якої виник цей спір.

Верховний Суд зауважує, що визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість з`ясування належності відповідачів, їх заміна у разі необхідності та встановлення обґрунтованості позову - це обов`язок суду, який виконується під час розгляду справи. 

Позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.

Подібний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 6 лютого 2020 року у справі №280/3088/19.

Належним є відповідач, який є суб`єктом порушеного, оспорюваного чи невизнаного матеріального правовідношення. Належність відповідача визначається, перш за все, за нормами матеріального права. Відтак неналежним відповідачем є особа, яка не має відповідати за пред`явленим позовом. 

У разі якщо за змістом норми матеріального права, яка підлягає застосуванню за вимогою позивача, учасником спірних відносин та зобов`язаною особою є інша, ніж особа, до якої пред`явлено позов, підстави для задоволення позову відсутні.

У такому випадку суд з метою забезпечення захисту порушеного (оспорюваного, невизнаного) права особи повинен замінити неналежного відповідача належним або залучити до участі у справі співвідповідача, однак на це потрібна згода позивача.

З аналізу статті 48 КАС України слідує, що заміна первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем належить до повноважень суду першої інстанції.

Подібні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 29 червня 2021 року у справі №460/2903/20, від 23 червня 2020 року у справі №540/2269/18, від 30 вересня 2019 року у справі №140/72/19, від 21 грудня 2018 року у справі №803/1252/17.

Пред`явлення позову до Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області, попри оскарження відмови, наданої листом Токмацького районного відділу цього Управління, а також аргументи представника Управління стосовно неналежності відповідача у своїй сукупності були очевидними обставинами, які свідчили про процесуальну необхідність з`ясування того, хто є належним відповідачем у цій справі.

Однак суд першої інстанції не дотримався вимог процесуального закону і цього питання не з`ясував та своєю чергою не вніс юридичної визначеності у спірні правовідносини. 

Крім цього, попри доводи скаржника щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, суди обох інстанцій помилково вказали на правомірність пред`явлення позову до Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області. Адже інстанційна підпорядкованість Токмацького районного відділу вказаному Управлінню не змінює правового статусу цих суб`єктів владних повноважень у спорі.

Якщо відповідачем за цим позовом є Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області, то суди мали б з`ясувати чи обґрунтовані й чим саме позовні вимоги до цього Управління та своєю чергою встановити чи є підстави для їхнього задоволення.

Аналогічні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №0840/3992/18, від 28 листопада 2018 року у справі №821/1974/17.

При виборі й застосуванні норми права до спірних правовідносин суди не врахували наведених висновків Верховного Суду, що теж є істотним процесуальним порушенням з їхнього боку.

Перевіривши доводи скаржника та проаналізувавши через призму цього оскаржувані судові рішення, Верховний Суд дійшов висновку про обґрунтованість касаційної скарги.

Водночас Верховний Суд звертає увагу на те, що відповідач у касаційній скарзі просить скасувати оскаржувані судові рішення і не конкретизує свої вимоги стосовно подальших дій касаційного суду.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).

Оскільки суди першої й апеляційної інстанцій порушили норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, а виправлення цих помилок потребує з`ясування обставин, дослідження доказів і виконання інших дій, які уповноважений вчиняти лише місцевий суд, тому Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Відтак касаційну скаргу належить задовольнити частково.

Під час нового розгляду справи суду необхідно взяти до уваги висновки, викладені у цій постанові; визначити належного відповідача у справі; надати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам і ухвалити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

З огляду на результат касаційного перегляду справи судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області задовольнити частково.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Запорізького окружного адміністративного суду.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….
Н.М.          Мартинюк
А.В.          Жук
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді          Верховного Суду