ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 серпня 2021 року 
м. Київ
справа № 2340/3835/18
адміністративне провадження № К/9901/27806/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Бевзенка В.М., Шарапи В.М., 

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року (головуючий суддя: Гайдаш В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року (головуючий суддя: Земляна Г.В., судді: Ісаєнко Ю.А., Лічевецький І.О.) у справі            № 2340/3835/18 за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до Управління Держпраці у Черкаській області про скасування постанови,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
21 вересня 2018 року фізична особа - підприємець ОСОБА_1 (далі також позивач або ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до управління Держпраці у Черкаській області (далі також відповідач або Управління Держпраці), в якому просить скасувати постанову про накладення штрафу уповноваженими особами від 18 квітня 2018 року № 23-09-12/0123-128. 
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року, у задоволені позовних вимог відмовлено.
07 жовтня 2019 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга від позивача, надіслана поштою, у якій скаржник просить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року, ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
Ухвалою Верховного Суду від 06 листопада 2019 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції. 
29 листопада 2019 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить відмовити у задоволені касаційної скарги, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 09 серпня 2021 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_2 з посади судді у відставку, за результатами автоматизованого розподілу визначений новий склад суду.

II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позовні вимоги вмотивовані тим, що відповідач необґрунтовано та безпідставно зробив висновок, що позивачем 28 березня 2018 року в ході інспекційного відвідування не було надано службовим особам відповідача документів, які регламентують використання найманої праці працівників, чим створено перешкоду в діяльності центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, в тому числі, неоформлення трудових відносин з найманими працівниками (тощо), оскільки у приміщенні ресторану « ІНФОРМАЦІЯ_1 » позивачем було особисто передано інспектору Проценку Р.О. копії вищевказаних документів, однак вказаний інспектор відмовився поставити відмітку на супровідному листі про отримання копій вказаних документів, вхопив їх та зник у невідомому напрямку. Крім того, позивач зазначив, що відповідальність за частиною 2 статті 265 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) настає виключно у разі недопущення до проведення перевірки, натомість відповідач намагався здійснити інспекційне відвідування, а не перевірку. Також, позивач вказав, що його не було належним чином повідомлено щодо розгляду справи про накладення штрафу, тому оскаржувана постанова підлягає до скасування. Разом з цим, позивач вказав, що він не здійснює свою підприємницьку діяльність в ресторані « ІНФОРМАЦІЯ_1 » по АДРЕСА_1 та передав вказане приміщення в оренду, тому відсутні підстави вважати, що ним допущено працівників до роботи без укладання трудового договору та як наслідок, позивач не може нести відповідальність за пунктом 7 частини 2 статті 265 КЗпП України.
Відповідач в свою чергу зазначав, що 28 березня 2018 року в ході інспекційного відвідування, позивачем не було надано службовим особам управління Держпраці у Черкаській області документів, які регламентують використання найманої праці працівників, чим створено перешкоду в діяльності центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, в тому числі, неоформлення трудових відносин з найманими працівниками (тощо), у зв`язку з чим, відповідачем правомірно винесено постанову від 18 квітня 2018 року № 23-09-12/0123-128. Також посилання позивача на те, що його не було повідомлено щодо розгляду справи про накладення штрафу, на думку представника відповідача, є помилковим, оскільки таке повідомлення надсилалось поштовим зв`язком та за допомогою телефонограми. Твердження позивача про те, що він не здійснює свою підприємницьку діяльність в ресторані « ІНФОРМАЦІЯ_1 » та передав вказане приміщення в оренду, тому відсутні підстави вважати, що ним допущено працівників до роботи без укладання трудового договору, на думку представника відповідача є недостовірним, оскільки до зауваження на акт інспекційного відвідування № 23-09- 12/0123 від 28 березня 2018 року, який надійшов на адресу відповідача від ОСОБА_1 , позивачем додано копії цивільно-правових договорів, укладених між ним та гр. ОСОБА_3 , гр. ОСОБА_4 . На думку представника відповідача, оскаржувана постанова є правомірною та скасуванню не підлягає.

ІІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі наказу від 16 березня 2018 року № 119-Н та направлення від 16 березня 2018 року № 381, посадовою особою управління Держпраці у Черкаській області Проценком Р.О. 20 березня 2018 року о 10 год. 30 хв. здійснено виїзд до приміщення ресторану « ІНФОРМАЦІЯ_1 », що знаходиться за адресою АДРЕСА_1 , де здійснює свою підприємницьку діяльність позивач, з метою проведення інспекційного відвідування. У вказаний час, у вищевказаному приміщенні перебувало 6-ть працівників, однак позивача на місці не було, у зв`язку з чим, посадовою особою відповідача запропоновано даним особам повідомити власника закладу (позивача) про проведення заходу контролю. У подальшому посадовою особою відповідача о 14 год. 30 хв. ФОП ОСОБА_1 було пред`явлено направлення на проведення інспекційного відвідування, службові посвідчення та запропоновано надати документи щодо укладення трудових відносин з шістьма вищевказаними працівниками ресторану « ІНФОРМАЦІЯ_1 », які були допущені до роботи та працювали у вказаному закладі станом на час проведення інспекційного відвідування.
Також судами на підставі інформації, зазначеної в матеріалах інспекційного відвідування встановлено, що позивач 20 березня 2018 року о 14 год. 30 хв. відмовився отримувати копію направлення, не надав інспектору журнал для реєстрації заходу контролю та на усну вимогу інспектора праці відмовився пред`являти документи, з посиланням на те, що він щойно повернувся з відрядження та йому необхідний час на підготовку документів - до 21 березня 2018 року.
У зв`язку з тим, що, як 20 березня 2018 року так і 21 березня 2018 року документи посадовій особі відповідача позивачем надані не були, інспектором праці складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 21 березня 2018 року № 23-06-12/0043 та вимогу про надання/поновлення документів від 21 березня 2018 року № 23-06-12/0043, які направлено позивачу рекомендованими листами та отримано ним 23 березня 2018 року.
Вказаною вимогою ФОП ОСОБА_1 зобов`язано у строк до 09 год. 00 хв. 27 березня 2018 року надати документи, необхідні для проведення інспекційного відвідування, зокрема: установчі документи, документи що засвідчують особу; трудові угоди, укладені між підприємцем та найманими працівниками, заяви, книгу наказів, повідомлення про прийняття працівників на роботу, документи про нарахування та виплату заробітної плати.
З метою отримання документів, які регламентують використання найманої праці ФОП ОСОБА_1 , інспектором праці 27 березня 2018 року здійснено виїзд за місцем здійснення підприємницької діяльності позивача - до ресторану, за адресою                  АДРЕСА_1 , проте документи, які перелічені у вимозі від 21 березня 2018 року № 23-06-12/0043, інспектору праці позивачем надані не були.
Отже, позивачем вказаній службовій особі створені перешкоди при проведенні заходу державного контролю з питань виявлення факту фактичного допуску працівників до роботи без оформлення трудового договору (контракту), що зафіксовано в акті інспекційного відвідування від 28 березня 2018 року № 23-09-12/0123.
На підставі вказаного акту інспекційного відвідування від 28 березня 2018 року            № 23-09-12/0123, заступником начальника управління Держпраці у Черкаській області Жарковою Мариною Вікторівною 18 квітня 2018 року винесено постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № 23-09-12/0123-128, якою на ФОП ОСОБА_1 накладено штраф в розмірі 372   300, 00 грн.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволені позовних вимог суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскаржувана постанова управління Держпраці у Черкаській області від 18 квітня 2018 року № 23-09-12/0123-128 про накладення штрафу на позивача у розмірі 372   300,00 грн. є правомірною та скасуванню не підлягає. 

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що судом першої інстанції не було розглянуто клопотання про винесення окремої ухвали.
Скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій ігнорують підпункт 3 пункту 5 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою КМУ від 26 квітня 2017 року №295 (далі - Порядок № 295). Вважає, що службова записка інспектора з праці, надіслана на адресу заступника начальника управління, не являється підставою для проведення такого інспекційного відвідування.
З посиланням на висновки Верховного Суду у постанові від 24 вересня 2019 року (справа № 818/312/16) зазначає, що позапланові перевірки за зверненням фізичних осіб та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення.
Також скаржник зазначає, що за змістом акту відповідачем проводилося інспекційне відвідування з питань додержання законодавства про працю, а не перевірка з питань виявлення порушень, зазначених в абзаці 2 частини другої статті 265 КЗпП України. Стверджує, що відповідальність, передбачено абзацами 6 та 7 статті другої статті 265 КЗпП України настає виключно у разі недопущення до проведення перевірки, натомість у даному випадку відповідач намагався провести саме інспекційне відвідування, а не перевірку.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає, що позивач створив перешкоди у проведенні заходу державного контролю з питань виявлення порушень, зазначених у абзаці 2 частини 2 статті 265 КЗпП України, а тому правомірно притягнутий до відповідальності.
Відповідач зауважує, що встановлення законодавством такої форми перевірки як інспекційне відвідування обумовлене необхідністю реалізації статті 259 КЗпП України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування». На те, що інспекційне відвідування є формою перевірки вказує і підпункт 4 пункту 14 Порядку №295, відповідно до якого про проведення інспекційного відвідування інспектором праці вноситься запис до відповідного журналу перевірок об`єкта відвідування.
Також звертає увагу, що факт перебування у закладі шести осіб підтверджується інформацією, зафіксованою в матеріалах інспекційного відвідування засобом фототехніки.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги відповідача, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі»; (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спірні у цій справі правовідносини урегульовані, зокрема, статтею 259 КЗпП України, Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V), а також Порядком № 295, який був чинним на момент призначення та проведення інспекційного відвідування.
Правові та організаційні засади, основні принципи та порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності визначено Законом № 877-V.
Згідно з цим Законом орган державного нагляду має право здійснювати планові, позапланові заходи здійснення державного нагляду. Підстави, порядок їх здійснення та необхідні розпорядчі документи органу державного нагляду, визначені статтями 5, 6, 7 цього Закону № 877-V.
Згідно з частиною 1 статті 6 Закону № 877-V, підставою для здійснення позапланових заходів є, зокрема, звернення фізичної особи.
Відповідно до частини 1 статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
На виконання частини 1 статті 259 КЗпП України, постановою від 26 квітня 2017 року № 295, Кабінет Міністрів України затвердив Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, який був чинний на час виникнення спірних правовідносин і який визначав процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю. (далі - об`єкт відвідування).
Згідно з пунктом 2 Порядку №295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці, зокрема, Держпраці та її територіальних органів.
За правилами пункту 5 Порядку №295 інспекційні відвідування проводяться: 1) за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю; 2) за зверненням фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин; 3) за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4 - 7 цього пункту; 4) за рішенням суду, повідомленням правоохоронних органів про порушення законодавства про працю; 5) за повідомленням посадових осіб органів державного нагляду (контролю), про виявлені в ході виконання ними контрольних повноважень ознак порушення законодавства про працю; 6) за інформацією: Держстату та її територіальних органів; ДФС та її територіальних органів; Пенсійного фонду України та його територіальних органів; 7) за інформацією профспілкових органів про порушення прав працівників, які є членами профспілки, виявлених в ході здійснення громадського контролю за додержанням законодавства про працю. Звернення фізичних осіб, стосовно яких порушено правила оформлення трудових відносин, працівників і роботодавців може бути подане через уповноваженого представника.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, про те що інспекційне відвідування щодо позивача проведено за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої з інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством на підставі підпункту 3 пункту 5 Порядку № 295.
При цьому, як встановлено судами, інформація, аналіз якої слугував підставою для прийняття рішення про проведення перевірки, була викладена в службовій записці головного державного інспектора відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Міркамілова В.Р.
За змістом службової записки державного інспектора з питань додержання законодавства про працю, зайнятість населення, на персональний прийом за січень -лютий 2018 року у відділ з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правих актів звернулись мешканці м. Умань, а саме:        ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , які повідомили: що у підприємців, серед яких зазначено ФОП ОСОБА_1 , можливо використання найманої праці без оформлення трудових відносин. 
Оскільки іншої, крім звернення фізичної особи, інформації та джерел її отримання службова записка не містила, та судами не встановлено, фактичним джерелом інформації було звернення фізичної особи.
Водночас за змістом підпунктів 1, 2, 3 пункту 5 Порядку №295 підставою для проведення інспекційного відвідування може бути звернення лише особи, щодо якої порушено законодавство про працю. 
Аналогічна права позиція викладена у постанові Верховного Суду від 02 червня 2021 року у справі № 520/11145/19
Проте суди попередніх інстанцій не встановлювали чи працювали особи, які звернулися на персональний прийом безпосередньо у позивача та про які порушення законодавства про працю щодо них були допущені. 
Отже, судам попередніх інстанцій необхідно встановити чи відповідало звернення фізичних осіб на особистому прийомі вимогам щодо звернення, які можуть бути підставою для інспекційного відвідування відповідно до підпунктів 1, 2 пункту 5 Порядку № 295, оскільки проведення заходу контролю за відсутності передбачених законом підстав до цього не може вважатись законним. 
Пунктом 10 Порядку № 295 передбачено, що тривалість інспекційного відвідування, невиїзного інспектування не може перевищувати 10 робочих днів, для суб`єктів мікропідприємництва та малого підприємництва - двох робочих днів.
Згідно із пунктом 18 Порядку № 295 у разі відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, об`єкту відвідування надсилається копія акта про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування та письмова вимога із зазначенням строку поновлення документів. На час виконання такої вимоги строк проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування зупиняється.
За змістом пункту 20 Порядку № 295 акт складається в останній день інспекційного відвідування або невиїзного інспектування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та керівником об`єкта відвідування або його уповноваженим представником.
Так, судами попередніх інстанцій не було встановлено, чи відноситься позивач до суб`єктів малого підприємництва, чи дотримано відповідачем строк проведення перевірки з урахуванням зупинення проведення інспекційного відвідування та чи складено акт у визначений чинним законодавством строк.
Отже, суди попередніх інстанцій прийняли рішення без встановлення всіх значимих обставин по справі та оцінки наданих сторонами доказів.
Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
Водночас Верховний Суд звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
Таким чином, для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Згідно із частиною другою статті 353 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом № 460-IX) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
Верховний Суд позбавлений процесуальної можливості встановлювати обставини, давати оцінку доказам, а відтак позбавлений можливості постановити рішення у справі у зв`язку з неповним встановленням обставин справи, у зв`язку із чим постановлені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 345, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року у справі № 2340/3835/18 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді Верховного Суду:                                                            С.М. Чиркін
                                                                                          В.М. Бевзенко
                                                                                          В.М. Шарапа