П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

26 липня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 400/5709/20	
Головуючий в 1 інстанції: Марич Є. В.
          
Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого   судді - Вербицької Н.В.,
                                           суддів – Джабурії О.В.,
-  Кравченка К.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу управління Держпраці у Миколаївській області на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року за адміністративним позовом управління Держпраці у Миколаївській області до приватного підприємства «КРЯЖ» про застосування заходу реагування у сфері державного нагляду,          
                                        
                                                  В С Т А Н О В И Л А :

09 грудня 2020 року управління Держпраці у Миколаївській області звернулось до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якій просило застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) до ПП "КРЯЖ" шляхом повної заборони виконання гірничих робіт на Кам`янобалківському родовищі піску.
В обґрунтування позовних вимог управління Держпраці зазначило, що під час перевірки об`єкта виявлено порушення нормативно - правових актів з охорони праці, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
Відповідач заперечував проти задоволення позову, зазначаючи про відсутність підстав для застосування заходу реагування. Так, одне порушення, яке залишилось ним не усунутим, а саме не надання договору на обслуговування державною воєнізованою аварійно - рятувальною службою, не створює загрозу життю та здоров`ю людей та не порушує вимоги Гірничого Закону України. 
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року управлінню Держпраці у Миколаївській області відмовлено в задоволенні позову.
Не погоджуючись із прийнятим рішенням, управління Держпраці у Миколаївській області подало апеляційну скаргу, в якій посилаючись на невірне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить зазначене рішення скасувати та прийняти нове, яким задовольнити його позовні вимоги. 
Зокрема, апелянт зазначає, що виявлені під час проведення перевірки порушення законодавства у сфері забезпечення охорони праці та промислової безпеки не усунуті відповідачем в повному обсязі, а тому існує необхідність заборони порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю працівників, а саме застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) до приватного підприємства "КРЯЖ", шляхом повної заборони виконання гірничих робіт на Кам`янобалківському родовищі піску.
Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається наступне.
В період з 06 липня 2020 року по 17 липня 2020 року позивачем проведено планову перевірку на предмет дотримання ПП "КРЯЖ" вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки, під час якої виявлено 10 порушень вимог законодавства.
За результатами перевірки складено акт № 409 від 17.07.020 року та припис.
З 19 листопада 2020 року по 20 листопада 2020 року управлінням Держпраці проведено позапланову перевірку ПП "КРЯЖ" щодо виконання раніше виданого припису від 17 липня 2020 року № 409, за результатом якої складено акт № 844 від 20 листопада 2020 року.
Під час позапланової перевірки виявлено, що 8 із 10 виявлених порушень ПП "Кряж" усунено. Не усунутими залишились порушення:
- з 2018 року підприємством не проводились маркшейдерсбкі інструментальні спостереження за процесами руху гірничих порід, деформаціями земної поверхні, стійкості уступів і бортів кар`єру піску, що є порушення вимог параграфу 3.14 розділу 3 "Єдиних правил охорони надр при розробці родовищ твердих корисних копалин" НПАОН 0.00-1.01-85;
- підприємство не представило договір на обслуговування державною воєнізованою аварійно - рятувальною службою відповідно до Гірничого закону України, що є порушенням вимог п.1.9 розділу 4 "Правил охорони праці під час розробки родовищ корисних копалин відкритим способом" НПАОП 0.00-1.24-10.
20 листопада 2020 року позивачем видано припис № 844 щодо необхідності усунення виявлених порушень ПП "КРЯЖ" у строк до 20 грудня 2020 року.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не усунуто одне порушення вимог законодавства, яке є порушенням вимог п. 3.14 розділу Єдиних правил охорони надр при розробці родовищ твердих корисних копалин, проте не є порушенням законодавства охорони праці.
Судова колегія не погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на таке.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції,  робіт  та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Частиною 5 ст. 4 Закону № 877 передбачено, що виробництво (виготовлення) або реалізація продукції,  виконання робіт,  надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції,  виконання робіт,  надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.
За приписами ч.1 ст.6 Закону № 877, підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю).          
Згідно з ч.7, ч.8 ст.7 Закону № 877 на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції,  виконання робіт,  надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. 
Припис - обов`язкова для  виконання  у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Відповідно до ст.11 Закону № 877, суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний, зокрема, виконувати вимоги органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства.
Законом України "Про охорону праці" від 14.10.1992  № 2694-XII визначені основні положення щодо реалізації конституційного права працівників на охорону їх життя і здоров`я у процесі трудової діяльності, на належні, безпечні і здорові умови праці, регулює за участю відповідних органів державної влади відносини між роботодавцем і працівником з питань безпеки, гігієни праці та виробничого середовища і встановлює єдиний порядок організації охорони праці в Україні.
Статтею 3 Закону № 2694 визначено, що державна політика в галузі охорони праці визначається відповідно до Конституції України Верховною Радою України і спрямована на створення належних, безпечних і здорових умов праці, запобігання нещасним випадкам та професійним захворюванням. Державна політика в галузі охорони праці базується на принципах, зокрема: пріоритету життя і здоров`я працівників,  повної  відповідальності роботодавця за створення належних, безпечних і здорових умов праці; підвищення рівня промислової безпеки  шляхом  забезпечення суцільного технічного контролю за станом виробництв, технологій та продукції, а також сприяння підприємствам у створенні безпечних та нешкідливих умов праці.
За приписами ст. 13 Закону № 2694, роботодавець зобов`язаний створити на робочому місці в кожному структурному підрозділі умови праці відповідно до нормативно-правових актів, а також забезпечити додержання вимог законодавства щодо прав працівників у галузі охорони праці. З цією метою роботодавець забезпечує функціонування системи управління охороною праці, а саме: створює відповідні служби і призначає посадових осіб, які забезпечують вирішення конкретних питань охорони праці, затверджує інструкції про їх обов`язки, права та відповідальність за  виконання  покладених на них функцій, а також контролює їх додержання; розробляє за участю сторін колективного договору і реалізує комплексні заходи для досягнення встановлених нормативів та підвищення існуючого рівня охорони праці; забезпечує  виконання  необхідних профілактичних заходів відповідно до обставин, що змінюються; впроваджує прогресивні технології, досягнення науки і техніки, засоби механізації та автоматизації виробництва, вимоги ергономіки, позитивний досвід з охорони праці тощо; забезпечує належне утримання будівель і споруд, виробничого обладнання та устаткування, моніторинг за їх технічним станом; забезпечує усунення причин, що призводять до нещасних випадків, професійних захворювань, та здійснення профілактичних заходів, визначених комісіями за підсумками розслідування цих причин; організовує проведення аудиту охорони праці, лабораторних досліджень умов праці, оцінку технічного стану виробничого обладнання та устаткування, атестацій робочих місць на відповідність нормативно-правовим актам з охорони праці в порядку і строки, що визначаються законодавством, та за їх підсумками вживає заходів до усунення небезпечних і шкідливих для здоров`я виробничих факторів; розробляє і затверджує положення, інструкції, інші акти з охорони праці, що діють у межах підприємства (далі - акти підприємства), та встановлюють правила  виконання робіт  і поведінки працівників на території підприємства, у виробничих приміщеннях, на будівельних майданчиках, робочих місцях відповідно до нормативно-правових актів з охорони праці, забезпечує безоплатно працівників нормативно-правовими актами та актами підприємства з охорони праці; здійснює контроль за додержанням працівником технологічних процесів, правил поводження з машинами, механізмами, устаткуванням та іншими засобами виробництва, використанням засобів колективного та індивідуального захисту,  виконанням робіт  відповідно до вимог з охорони праці; організовує пропаганду безпечних методів праці та співробітництво з працівниками у галузі охорони праці; вживає термінових заходів для допомоги потерпілим, залучає за необхідності професійні аварійно-рятувальні формування у разі виникнення на підприємстві аварій та нещасних випадків. Роботодавець несе безпосередню відповідальність за порушення зазначених вимог.
Статтею 38 Закону України «Про охорону праці» передбачено, що державний нагляд за додержанням законів та інших нормативно-правових актів про охорону праці здійснює, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.
Приписами ст.39 Закону № 2694 визначені права і відповідальність посадових осіб  центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.
Так, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, мають право, зокрема забороняти, зупиняти, припиняти, обмежувати експлуатацію підприємств, окремих виробництв, цехів, дільниць, робочих місць, будівель, споруд, приміщень, випуск та експлуатацію машин, механізмів, устаткування, транспортних та інших засобів праці,  виконання  певних  робіт,  застосування нових небезпечних речовин, реалізацію продукції, а також скасовувати або припиняти дію виданих ними дозволів і ліцензій до усунення порушень, які створюють загрозу життю працюючих.
Пунктом 3 Положення про Державну службу з питань праці України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 № 96 визначено, що основними завданнями Держпраці, зокрема, є реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного  гірничого  нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Отже управління Держпраці має повноваження на здійснення державного гірничого нагляду, та в разі виявлення порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертатись з відповідним позовом до суду щодо повного або часткового зупинення виконання робіт.
З наведеного вбачається, що висновки суду першої інстанції відносно того, що в акті перевірки відсутні посилання на порушення законодавства охорони праці, а тому відсутні підстави для задоволення позову, є помилковими.
Судова колегія наголошує, що застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді  повної  або часткової  заборони  виробництва (виготовлення), виконання робіт,  експлуатації (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд. Такі заходи можуть бути застосовані на підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства з охорони праці та промислової безпеки, що створюють загрозу життю працівників.
Тобто, захід реагування у вигляді повної заборони виконання гірничих робіт ПП "КРЯЖ" до усунення порушень вимог законодавства з охорони праці та промислової безпеки, що створюють загрозу життю працівників є заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
Як вбачається з матеріалів справи, під час звернення до суду з цим позовом, не усуненими залишились два порушення:
- з 2018 року підприємством не проводились маркшейдерські інструментальні спостереження за процесами руху гірничих порід, деформаціями земної поверхні, стійкості уступів і бортів кар`єру піску, що є порушення вимог параграфу 3.14 розділу 3 "Єдиних правил охорони надр при розробці родовищ твердих корисних копалин" НПАОН 0.00-1.01-85;
- підприємство не представило договір на обслуговування державною воєнізованою аварійно - рятувальною службою відповідно до Гірничого закону України, що є порушенням вимог п.1.9 розділу 4 "Правил охорони праці під час розробки родовищ корисних копалин відкритим способом" НПАОП 0.00-1.24-10.
При цьому слід врахувати, що конкретного переліку порушень, які створюють таку загрозу життю та здоров`ю людей, у Кодексі цивільного захисту України не наведено.
Отже, це поняття є «оціночним», а тому в кожному конкретному випадку необхідно визначати, чи дійсно створюють виявлені порушення реальну загрозу життю та здоров`ю людей у взаємозв`язку із установленими обставинами, що мають значення для вирішення цього питання.
Управління Держпраці, звертаючись до суду, повинно не просто надати акт перевірки, а довести наявність зафіксованих порушень, а також обґрунтувати, яку небезпеку для життя людей створюють ці порушення. 
В апеляційні скарзі Держпраці зазначено, що п.1.10 розділу V Правил охорони праці під час розробки родовищ корисних копалин відкритим способом, затверджених наказом Державного комітету України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду від 18.03.2010 року № 61, встановлено, що на кар`єрах (розрізах) необхідно здійснювати контроль за станом їх бортів, траншей, уступів, укосів і відвалів. У разі виявлення ознак зсуву поряд роботи необхідно припинити. На кар`єрах, схильних до зсувів, необхідно здійснювати інструментальні спостереження за станом бортів кар`єру та укосів відвалів.
Так, апелянт звертає увагу, що зазначений наказ передбачає припинення робіт у разі відсутності інструментальних спостережень, з метою недопущення зсуву порід, які можуть призвести до травмування працівників суб`єкта господарювання, тобто зазначене порушення створює загрозу життю та здоров`ю людей.
Суд першої інстанції зазначив, що воно не є порушенням законодавства охорони праці, а тому не прийняв до уваги не усунення зазначеного порушення.
Разом з тим, як вже зазначалося вище, позивач має повноваження здійснювати державний  гірничий  нагляд та встановлювати порушення, зокрема, приписів наказу Державного комітету України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду від 18.03.2010 року № 61.
Отже, нездійснення маркшейдерських інструментальних спостережень за процесами руху гірничих порід, деформаціями земної поверхні, стійкості уступів і бортів кар`єру піску, є порушенням, яке може створювати загрозу життю та здоров`ю людей та воно не усунуто відповідачем.
Супровідний лист, долучений ПП "КРЯЖ" до відзиву на позовну заяву, з якого вбачається, що ним до позивача направлялись журнал стану огляду маркшейдерської геодезичної мережі на Кам`янобалківському родовищі піску та книга маркшейдерських вказівок та пропозицій, висновків суду не спростовують (а.с.86).
Так, копії зазначених журналу та книги відсутні в матеріалах справи, а на зазначеному супровідному листі відсутня відмітка позивача про його отримання. Отже, зазначений лист не може підтверджувати отримання позивачем журналу та книги та свідчити про усунення відповідачем виявленого Держпрацею порушення.
Крім того, в апеляційній скарзі апелянт заперечує проти усунення ПП "КРЯЖ" і іншого порушення, а саме, що підприємство не представило договір на обслуговування державною воєнізованою аварійно - рятувальною службою відповідно до Гірничого закону України, що є порушенням вимог п.1.9 розділу 4 "Правил охорони праці під час розробки родовищ корисних копалин відкритим способом" НПАОП 0.00-1.24-10.
Апелянт зазначає, що наданий ПП "КРЯЖ" договір № 53 від 31 серпня 2020 року на постійне та обов`язкове обслуговування державними аварійно - рятувальними службами об`єктів та окремих територій, укладений з аварійно - рятувальним загоном спеціального призначення ГУ ДСНС України у Миколаївській області, укладено з неналежною організацією.
Пунктом 2, розділу І Правил охорони праці під час розробки родовищ корисних копалин відкритим способом № 61, передбачено, що вимоги цих Правил є обов`язковими для всіх суб`єктів господарювання, які здійснюють проектування, будівництво та експлуатацію кар`єрів (розрізів), будівель, споруд, машин, устаткування, засобів захисту та контролю, приладів і матеріалів, а також для всіх працівників, у яких виконання обов`язків пов`язане з перебуванням на об`єктах відкритих гірничих робіт.
Відповідно до п. 1.9 глави 1 розділу IV  Правил № 61, усі гірничі підприємства незалежно від форм власності в період їх будівництва, реконструкції, експлуатації, ліквідації або консервації обслуговуються державними воєнізованими аварійно-рятувальними службами (формуваннями) відповідно до вимог  Гірничого Закону України.
Апелянт зазначив, що в обов`язки аварійно - рятувального загону не входить рятування людей під час обвалів гірничих порід, кар`єрів. Не передбачає цього і наданий ПП "КРЯЖ" договір № 53 від 31.08.2020 року (а.с.87-88).
Доказів того, що під час можливої аварії на родовищі піску, аварійно - рятувальний загін має потужності для усунення її наслідків, ПП "КРЯЖ" до суду не надало.
Як вірно зазначено апелянтом, аварійно - рятувальний загін спеціального призначення ГУ ДСНС України у Миколаївській області, договір з яким укладений ПП "КРЯЖ", не є воєнізованим, як того вимагає п.1.9 Правил № 61, а отже і друге порушення не усунуто відповідачем.
Враховуючи викладене, судова колегія вважає обґрунтованими доводи апелянта, що виявлені під час проведення перевірки порушення законодавства у сфері забезпечення охорони праці та промислової безпеки, які створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей, не усунуті відповідачем, існує необхідність застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) до ПП "КРЯЖ", шляхом повної заборони виконання гірничих робіт на Кам`янобалківському родовищі піску, до усунення виявлених порушень.
Суд першої інстанції надав невірну правову оцінку обставинам справи, в зв`язку з чим дійшов помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Судова колегія звертає увагу, що застосований захід реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту повного усунення ПП "КРЯЖ" виявлених порушень.
Відповідно до п.3 ч.1 ст.317 КАС України рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням постанови про задоволення позовних вимог управління Держпраці у Миколаївській області.
Враховуючи, що дана справа правомірно віднесена судом першої інстанції до категорії незначної складності та розглядалась за правилами спрощеного провадження, що підтверджується ухвалою суду про відкриття провадження від 21 грудня 2020 року, постанова суду апеляційної інстанції може бути оскаржена до Верховного Суду лише з підстав, передбачених пп. "а"-"г" п.2 ч.5 ст.328 КАС України.
Керуючись ст.ст.308,311,315,317,321,322,325,328 КАС України, судова колегія

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу управління Держпраці у Миколаївській області - задовольнити.
Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року - скасувати з ухваленням постанови про задоволення позовних вимог  управління Держпраці у Миколаївській області.
          Застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) до приватного підприємства "КРЯЖ" шляхом повної заборони виконання гірничих робіт на Кам`янобалківському родовищі піску.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення з підстав, передбачених статтею 328 КАС України.

Головуючий:                                                                                 Н.В.Вербицька

Суддя:                                                                                 О.В.Джабурія

          Суддя:                                                                                          К.В.Кравченко