ПОСТАНОВА
Іменем України

26 липня 2021 року 
Київ
справа №640/24935/20
адміністративне провадження №К/9901/35357/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М.,  Мельник-Томенко Ж.М., 
розглянувши в порядку письмового провадження заяву приватного нотаріуса київського міського нотаріального округу ОСОБА_1
про забезпечення позову 
до подання позовної заяви приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 
до Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції 
про визнання протиправним та скасування наказу,
провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції України (м. Київ) на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.10.2020 (суддя - Катющенко В.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.12.2020 (головуючий суддя -  Кобаль М.І., судді - Бужак  Н.П., Костюк Л.О.)

ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
1.  У жовтні 2020 року приватний нотаріус Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з заявою про забезпечення позову до подання позову, в якій просила суд:
- зупинити дію наказу №1218/6 від 12.10.2020 «Про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1»;
- заборонити Центральному міжрегіональному управлінню Міністерства юстиції (м.  Київ) вчиняти дії щодо блокування доступу приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу до державних реєстрів.
2. У вказаній заяві приватний нотаріус Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 зазначила, що має намір звернутись до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) про визнання протиправним та скасування наказу №1218/6 від 12.10.2020 «Про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1».
3. Заява мотивована тим, що блокування доступу до реєстрів і зупинення роботи нотаріуса призведе до ситуації, коли нотаріус фактично не матиме змоги утримувати офіс, оплачувати оренду, виплачувати винагороду співробітникам офісу. Неможливість утримання офісу і вчасного виконання орендних зобов`язань може призвести до дострокового розірвання договору оренди за ініціативою власника приміщення, внаслідок чого заявнику ніде буде зберігати архів, який є власністю держави. Крім того, нотаріус постійно працює з виконавчими написами, відповідно а тому зупинення діяльності нотаріуса призведе до невиконання взятих на себе зобов`язань.
Короткий зміст оскаржуваних судових рішень першої та апеляційної інстанцій
4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.10.2020, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.12.2020, заяву приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 про забезпечення позову до подання позовної заяви задоволено частково.
Зупинено дію наказу Центрального міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Київ) від 12.10.2020 №1218/6 «Про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1».
5. Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що на момент прийняття Центральним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Київ) спірного наказу позивачем в судовому порядку оскаржено накази про призначення перевірок та наказ про усунення порушень, на підставі яких спірний наказ було прийнято, а тому правова оцінка виявленим відповідачем порушень в діяльності позивача буде надана судом під час розгляду адміністративної справи №640/22611/20. Судом першої інстанції зазначено, що реалізація спірного наказу неможлива до надання судом оцінки на предмет його правомірності.
6. На підставі викладеного суд дійшов висновку про те, що не вжиття такого заходу призведе до ускладнення або неможливості поновлення порушених прав та інтересів позивача, у разі задоволення позову.
7. Задовольняючи заяву про забезпечення позову частково, суд першої інстанції вказав, що матеріали, додані ОСОБА_1 до заяви, не містять доказів блокування Державним підприємством «Національні інформаційні системи» доступу приватного нотаріуса до єдиних та державних реєстрів, а зупинення дії спірного наказу має наслідком автоматичне розблокування доступу до єдиних та державних реєстрів.
8. Суд апеляційної інстанції погодився з вказаними висновками суду першої інстанції та також вказав, що заявником доведені та документально підтверджені обставини, які вказують на очевидну небезпеку заподіянню шкоди правам, свободам та інтересам останньої, які в майбутньому унеможливлять захист її прав до ухвалення рішення в адміністративній справі, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
9.  У грудні 2020 року Центральне міжрегіональне управління Міністерства юстиції України звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.10.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.12.2020.
10. У касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального та матеріального права, просить вказані судові рішення скасувати в частині задоволення заяви про забезпечення позову щодо зупинення дії наказу №1218/6 від 12.10.2020 та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні заяви приватного нотаріуса ОСОБА_1 в повному обсязі.
11.  В касаційній скарзі Центральне міжрегіональне управління Міністерства юстиції України вказує на те, що суди попередніх інстанцій помилково не застосували до спірних правовідносин правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 18.03.2020 у справі №803/554/17, відповідно до якого ГТУЮ як суб`єкт владних повноважень має право на те, щоб тимчасово призупинити нотаріальну діяльність за наявності для цього підстав, визначених ст. 29-1 Закону України «Про нотаріат», а отже прийняття рішення про зупинення нотаріальної дії носить безумовний характер за наявності підстав, визначених вказаним Законом.
12. Скаржник вважає, що спірний наказ є законним і обґрунтованим, а сама лише незгода позивача з таким наказом не може бути підставою для забезпечення позову, оскільки спірний наказ є актом індивідуальної дії, при оскарженні якого застосування заходів забезпечення позову є недоцільним. Крім того, зазначає, що суд першої інстанції фактично вирішив справу без її розгляду по суті заявлених вимог без відповідних доказів. При цьому заявником не було надано доказів, які б вказували на очевидність протиправних дій відповідача. 
13. У відзиві на касаційну скаргу заявник вважає доводи касаційної скарги безпідставними, та просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Зазначає, що за відсутності безспірного підтвердження фактів порушення приватним нотаріусом ОСОБА_1 закону, Управлінням застосовано до неї санкції як до некваліфікованого або недоброчесного нотаріуса. На думку заявника, судами попередніх інстанцій вірно враховано те, що виконання функцій нотаріуса - це єдиний спосіб, яким приватний нотаріус має можливість заробляти собі на життя, враховуючи заборони, встановлені Законом України «Про нотаріат», а також те, що станом на дату прийняття спірного наказу приватним нотаріусом в судовому порядку оскаржуються накази про призначення перевірок та наказ про усунення порушень, відповідно оцінка виявленим порушенням в діяльності нотаріуса буде надана судом під час розгляду адміністративної справи №640/22611/20. 
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
14.  Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.12.2020 для розгляду справи №640/24935/20 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк  Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
15. Ухвалою Верховного Суду від 29.12.2020 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, встановлено учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
16. Ухвалою Верховного Суду від 23.07.2021 адміністративну справу призначено до судового розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
ІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
(в редакції, чинній на момент виникнення правовідносин)
17. Кодекс адміністративного судочинства України
17.1. Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.150 Кодексу адміністративного судочинства України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
17.2. Згідно з ч.ч.1, 2 ст.151 Кодексу адміністративного судочинства України, позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
IV. Позиція Верховного Суду
18. Згідно з ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
19. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
20. Частинами першою та другою статті 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1)   невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2)   очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
21. Підстави забезпечення позову, визначенні статтею 150 КАС України, є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
22. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.
23. Тобто, обов`язковою умовою застосування заходів забезпечення позову є наявність хоча б однієї з таких обставин: очевидність небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; доведення позивачем того, що захист його прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат; очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
24. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
25. Вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд в ухвалі про забезпечення позову повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача. 
26. Так само суд повинен вказати підстави, з яких він дійшов висновку про існування очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, цим рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі.
27. Слід зазначити, що під час вирішення питання щодо забезпечення позову обґрунтованість позову не досліджується, оскільки питання обґрунтованості заявлених позовних вимог є предметом дослідження судом під час розгляду спору по суті та не можуть вирішуватись ним під час розгляду клопотання про забезпечення позову.
28. Отже, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд не має встановлювати протиправність спірного наказу на цій стадії. 
Наведені правові висновки відповідають висновкам Верховного Суду, викладеним, зокрема, у постановах від 13.03.2020 у справі №1740/2484/18, від 30.09.2020 у справі №640/1305/20, від 31.03.2021 у справі №560/6068/20, від 19.05.2021 у справі №ЗД/380/54/20 та від 18.05.2021 у справі №140/13152/20.
29. У касаційній скарзі скаржником зазначено про фактичне вирішення спору по суті шляхом винесення ухвали про вжиття заходів забезпечення позову.
30. Суд погоджується з такими доводами касаційної скарги, оскільки заявником стверджується про майбутнє подання позову про скасування наказу Центрального міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Київ) від 12.10.2020 №1218/6, дія якого обмежена в часі, а тому його зупинення в порядку забезпечення позову фактично вказує на вирішення позовних вимог в адміністративному спорі по суті з огляду на їх тимчасовий характер.
31. Верховний Суд зазначає, що в цьому випадку наявність ознак протиправності спірного наказу може бути виявлена судом тільки на підставі з`ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості і достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв`язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності. Застосування заходів забезпечення позову в цьому випадку фактично вирішує справу по суті предмету позову, що суперечить меті застосування статті 150 КАС України.
32. Стосовно доводу заявника про те, що виконання вказаного вище наказу (блокування доступу до реєстрів і зупинення роботи нотаріуса)  впливає на професійну діяльність заявника і приводить до негативних наслідків щодо цієї діяльності, касаційний суд вважає за необхідне вказати на те, що застосування в порядку ст. 29-1 Закону України «Про нотаріат» такого заходу впливу як зупинення нотаріальної діяльності завжди носить негативний характер щодо особи, до якої вони застосовані, з огляду на характер цього заходу.
33. Також, Верховний Суд вважає, що факт подання заявником позову про визнання протиправними та скасування наказів, на підставі яких прийнято спірний наказ, не може бути достатньою підставою для застосування визначених заявником заходів забезпечення позову у цій справі.
34. За таких обставин і за такого правового врегулювання Верховний Суд не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для застосування визначених заявником заходів забезпечення позову у цій справі. 
35. Згідно зі ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
36. З огляду на викладене, враховуючи те, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, Верховний Суд на підставі статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України вважає, що судові рішення попередніх інстанцій у цій справі необхідно скасувати та прийняти нову постанову, якою у задоволенні заяви приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 про забезпечення позову слід відмовити.
37. З огляду на результат касаційного перегляду справи перерозподіл судових витрат не здійснюється.
38. Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції України (м. Київ) задовольнити.
2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.10.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.12.2020 скасувати в частині задоволення заяви приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 про забезпечення позову щодо зупинення дії наказу №1218/6 від 12.10.2020 «Про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1», в цій частині прийняти нове рішення.
3. У задоволенні заяви приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 про забезпечення позову у справі №640/24935/20 - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

...........................

...........................

...........................

А.В. Жук
Н.М. Мартинюк 
 Ж.М. Мельник-Томенко ,
Судді Верховного Суду