П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

08 липня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 522/22013/19	
Головуючий в 1 інстанції: Чернявська Л.М.
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача Стас Л.В..
суддів: Турецької І.О., Шевчук О.А.
за участю секретаря – Худика С.А. 
за участю апелянта – ОСОБА_1 
за участю представника відповідача -  Картавцевої А.М.
           
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу представника ОСОБА_2 – адвоката Богатової Марії Андріївни на рішення Приморського районного суду м. Одеси від 18 травня 2021 року по справі за позовом ОСОБА_2 до заступника начальника управління –  начальника інспекційного відділу № 1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Єфремова В`ячеслава Юрійовича, Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення,-

ВСТАНОВИВ: 
       28 грудня 2019 року ОСОБА_2 ( далі – позивач) звернулась  з позовом до заступника начальника управління  начальника інспекційного відділу № 1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Єфремова В`ячеслава Юрійовича (далі – відповідач – 1), Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради ( далі – відповідач-2) про скасування постанови від 17 жовтня 2019 року про накладення адміністративного стягнення за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ч.9  ст. 96 КУпАП  (експлуатація об`єктів, не прийнятих в експлуатацію) у вигляді штрафу в розмірі 10 200 грн.  
    Доводи позовної заяви обґрунтовані тим, що перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності проводилась без дотримання підстав проведення перевірки, а відомості, зазначені в матеріалах перевірки, не відповідають дійсності. При цьому, позивач вказує на відсутність в її діях складу адміністративного правопорушення. 
     Ухвалою судді від 02 січня 2020 року позов залишений без руху, оскільки позивач, зокрема, не вказав поважних причин пропуску строку звернення до суду. 
     27 січня 2020 року до суду надійшла заява позивача про продовження строку для усунення недоліків.
     13 лютого 2020 року до суду надійшла уточнена позовна заява, в якій містилося  клопотання про поновлення строку оскарження дій суб`єктів владних повноважень, де  позивачка зазначає, що копію оскаржуваної постанови отримала 21 жовтня 2019 року. У встановлений законодавством строк вона скористалась передбаченим правом подати скаргу в порядку досудового врегулювання спору  і 28 жовтня 2019 року подала скаргу на дії посадової особи до в.о. начальника Управління Державного архітектурно-будівельного контролю з проханням скасувати неправомірну постанову. Незадовільну відповідь вона отримала 17 грудня 2019 року, і саме з цього моменту вважає, що дізналася про порушення своїх прав. 
     Ухвалою суду від 13 березня 2020 року позов залишений без руху, оскільки матеріали справи не містять відомості, які свідчать про отримання відповіді саме 17.12.2019 року.
     28 квітня 2020 року позивач знову подала до суду заяву про поновлення строку звернення до суду з даним позовом, пославшись на вищезазначені причини. 
      29 квітня 2020 року Ухвалою Приморського районного суду м. Одеси поновлено ОСОБА_2 строк звернення до адміністративного суду з позовом, відкрито провадження у справі та встановлено для розгляду справи порядок спрощеного позовного провадження з викликом сторін.
      Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 18 травня 2021 року  в задоволенні позову – відмовлено.  

     В апеляційній скарзі, представник позивача, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду від 18 травня 2021 року  - скасувати, прийняти нову постанову – про задоволення позову. Доводи апеляційної скарги обґрунтовані тим, що  позивача не було повідомлено належним чином про дату, час та місце розгляду справи про притягнення до адміністративної відповідальності, чим порушено порядок розгляду справи про адміністративне правопорушення. Крім того, апелянт зазначив, що Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради не доведено факту проведення ОСОБА_2 будівельних робіт, жодних дій, які б свідчили про реконструкцію квартири АДРЕСА_1 , позивачем не вчинялося. Апелянт вважає, що, оскільки вина ОСОБА_2 не доведена, то її незаконно притягнули до адміністративної відповідальності. 

    У відзиві на апеляційну скаргу, відповідач послався на доводи, які узгоджуються з висновками, викладеними, в рішенні суду першої інстанції.

    Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких мотивів.
     Судом встановлено, що відповідно до  статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»  та згідно з п. 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим  постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року № 553, на підставі наказу в.о. начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради № 01-13/333ДАБІ від 01.08.2019 року проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, за адресою: АДРЕСА_2 . Згідно із направленням для проведення позапланової перевірки від 16.08.2019 року № 001564, строк дії направлення становить з 18.09. - 30.09.2019 року (Т. 1, а.с. 123).
     При цьому, повідомлення про проведення перевірки 18.09.2019 року об 11 годині 00 хвилин було направлено позивачу на поштову адресу та отримано нею 27.08.2019 року, про що є відповідна відмітка на копії рекомендованого повідомлення (Т. 2, а.с. 9).
      Під час перевірки було встановлено, що квартира АДРЕСА_1 , співвласником якої є ОСОБА_2 , була реконструйована та експлуатується, не прийнята в експлуатацію, чим порушено вимоги ч. 8  ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»  та п. 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 року № 461.
      В ході перевірки, за результатами проведення планового (позапланового) заходу держаного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, було складено Акт від 30.09.2019 року № 001564 (Т. 1, а.с. 129).
     На підставі даного Акту складено Припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 30.09.2019 року (т. 1, а.с. 141).
     Відповідно до вказаного Припису, від позивача вимагалось отримати право на виконання будівельних робіт та декларацію про готовність до експлуатації об`єкту або привести об`єкт будівництва до первісного стану відповідно до наданого технічного паспорту, виконаного державним комунальним підприємством госпрозрахунковий центр «ПОЛИС» від 22.05.2002 року.
     Окрім того, складено Протокол про адміністративне правопорушення від 30.09.2019 року, передбачене ч. 9  ст. 96 КУпАП, який був надісланий поштою, у зв`язку з неявкою позивача до Управління (відправлення 6500906593810, 6505810110020).
     Між тим, особу, яка притягається до адміністративної відповідальності, повідомлялось в Протоколі про дату та час розгляду справи про адміністративне правопорушення, а саме: 10.10.2019 року об 11.00 год.
     17.10.2019 року Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської була винесена Постанова № 742/19 по справі про адміністративне правопорушення, якою визнано ОСОБА_2  винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 9  статті 96 КУпАП   та накладено адміністративне стягнення у розмірі 10 200 гривень, яка була надіслана поштою (відправлення 6506503587182, 6505810110038).
     Не погоджуючись з вказаним рішенням відповідача, позивач звернулася до суду з цим позовом. 
     Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, виходив з того, що позивачем не надано доказів, які б спростовували обставини, викладені заступником начальника управління  начальником інспекційного відділу № 1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Єфремовим В.Ю., в постанові по справі про адміністративне правопорушення, як і не надано доказів допущених відповідачем порушень під час розгляду та оформлення матеріалів справи про адміністративне правопорушення. Крім того, судом визнано поважними причини пропуску позивачем строку  звернення до суду та поновлено цей строк. 
      Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла такого  висновку. 

      Колегія суддів встановила, що одним із спірним питань, що належало вирішити суду першої інстанції, яке підлягало першочерговій оцінці, було наявність підстав для поновлення позивачу строку звернення до суду з даним адміністративним позовом. 
     Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, предметом судового оскарження у цій справі є постанова Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 17 жовтня 2019 року № 742/19 про накладення адміністративного стягнення за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ч.9  ст. 96 КУпАП  (експлуатація об`єктів, не прийнятих в експлуатацію) у вигляді штрафу в розмірі 10 2000 грн.  
     Як вбачається з матеріалів справи, позивач  отримала оскаржувану постанову 21.10.2019 року, що також підтверджується заявою  позивача   про поновлення пропущеного  строку  на  звернення до суду з  позовною заявою.
    Даний факт визнається сторонами. 
    Частиною першою  статті 5 КАС  визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
    Рішенням Конституційного  Суду  України №17-рп/2011 від 13 грудня 2011 року визначено, що держава може встановленням відповідних процесуальних строків, обмежувати  строк звернення до суду,  що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ  до  правосуддя.
      Так, відповідно до частини першої  статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України  (далі -  КАС України) позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
      Частиною першою статті 123 передбачено, що  у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали, особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.

    Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву ( частина друга ст. 123 КАС України). 

    Частиною другою статті 286 КАС України встановлено, що позовну заяву щодо оскарження рішень суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності може бути подано протягом десяти днів з дня ухвалення відповідного рішення (постанови), а щодо рішень (постанов) по справі про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, у тому числі зафіксовані в автоматичному режимі, - протягом десяти днів з дня вручення такого рішення (постанови).
      З  урахуванням наведеного, для вирішення питання про правильність визначення  судом  дотримання  строку звернення до суду  за захистом прав, свобод та інтересів особи, слід з`ясувати коли розпочався перебіг цього  строку,  чи дотримано позивачем  строк звернення до суду,  чи є підстави для визнання причин пропуску  строку звернення до  адміністративного  суду  поважними.
    Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин у випадку, якщо вони стали спірними. У випадку пропуску строку звернення до суду, підставами для визнання поважними причин такого пропуску є лише наявність обставин, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.
     Необхідно зауважити на тому, що інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
     Питання ж поважності причин пропуску строку звернення до суду є оціночним та залежить від доказів, якими підтверджуються обставини та підстави такого пропуску.
     Оцінюючи поважність підстав несвоєчасного звернення до суду, слід виходити з того, що причина пропуску строку є поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина (або кілька обставин), яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом або судом строк; 2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.
     
     Згідно з частиною четвертою  статті 124 Конституції України  законом може бути визначений обов`язковий досудовий порядок урегулювання спору.

     Відповідно до ч. 1 ст. 288 КУпАП, постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржено: п. 3) постанову іншого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, постанову по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі - у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному  Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими цим Кодексом.

     Відповідно до частини першої  статті 17 КАС України,  сторони вживають заходів для досудового врегулювання спору за домовленістю між собою або у випадках, коли такі заходи є обов`язковими згідно із законом.

     Верховний Суд, зокрема у постанові від 26 березня 2020 року (справа №1.380.2019.002643), вказував, що досудове врегулювання спору - це вчинення сукупності дій, за допомогою яких юридичний конфлікт вирішується без звернення до суду шляхом досягнення угоди між сторонами або відмови однієї або обох сторін від взаємних претензій. Застосування або незастосування інституту досудового врегулювання спорів є виключним правом особи, за винятком встановлених у законі випадків.
     На переконання колегії суддів, у випадках, коли досудове врегулювання спору не встановлене обов`язковою передумовою звернення до суду, вчинення особою дій із досудового вирішення спору має здійснюватись із урахуванням строку, встановленого законом для звернення до суду з адміністративним позовом. При цьому, вчинення дій із звернення до суб`єкта з вимогами про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення в позасудовому порядку, є правом особи, яке виключно залежить від волевиявлення останньої. Надаючи оцінку питанню поважності причин пропуску строку звернення до суду, суди мають враховувати час, протягом якого позивач вчинював дії з досудового врегулювання спору.
     Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 09 квітня 2021 року у справі № 540/198/19. 
     При цьому законодавець визнав строк в 10 днів достатнім для того, щоб у справах цієї категорії особа визначилась, чи реалізуватиме своє право на звернення до суду. 
     Відтак,  на думку колегії суддів, строк  подання позовної заяви був пропущений через відсутність максимальних зусиль   позивача  і належної старанності щодо реальної обізнаності  з  фактами порушення своїх прав, свобод та інтересів, внаслідок притягнення його до адміністративної відповідальності. 
      Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції, розглянувши даний позов по суті, не залишивши його без розгляду після встановлення, що причини пропуску строку позивачем є неповажними, порушив норми процесуального права, що свідчить про необхідність скасування рішення суду першої інстанції та прийняття нової постанови про залишення позову без розгляду, у зв`язку з пропуском строку на звернення до суду та відсутності обставин, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного звернення до суду. Отже, апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню.

       Пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлює, що кожен має право на розгляд його справи  судом.
     Практика Європейського  суду з  прав людини також свідчить про те, що право на  звернення до суду  не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на  звернення до суду  за захистом порушених прав (справа "Стаббігс на інші проти Великобританії", справа "Девеер проти Бельгії").
     Як зазначено у Рішенні Європейського  Суду з  прав людини у справі "Креуз проти Польщі" 19 червня 2001 року (Kreuz v. Poland) (заява N 28249/95), "Право на  суд" не є абсолютним. Воно може бути піддане обмеженням, дозволеним за змістом, тому що право на доступ  до суду  за самою своєю природою потребує регулювання  з  боку держави. Гарантуючи сторонам право доступу  до суду  для визначення їхніх "цивільних прав та обов`язків", пункт 1 статті 6 Конвенції залишає державі вільний вибір засобів, що використовуватимуться для досягнення цієї мети.
    В питаннях, пов`язаних із застосуванням строків давності, Європейський  суд з  прав людини висловив свою позицію, зокрема, в справі "Олександр Волков проти України" (Заява N 21722/11 остаточне рішення від 27 травня 2013 року, §137), вказавши, що "…  строки  давності слугують кільком важливим цілям, а саме: забезпеченню юридичної визначеності та остаточності, захисту потенційних відповідачів від не заявлених вчасно вимог, яким може бути важко протистояти, та запобігти будь-якій несправедливості, яка могла б виникнути, якби від суддів вимагалося виносити рішення щодо подій, що мали місце у віддаленому минулому, на підставі доказів, які через сплив часу стали ненадійними та неповними ...  Строки  давності є загальною рисою національних правових систем договірних держав щодо кримінальних, дисциплінарних та інших порушень."
    Таким чином, право особи на  звернення до суду  не є необмеженим.
    З  урахуванням наведеного, колегія суддів не погоджується  з  висновком  суду  першої інстанції про те, що наведені позивачем причини пропуску  строку звернення до суду,   є поважними.
    Згідно п. 8 ч. 1 ст. 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу. 
     Судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу ( ч. 1 ст. 319 КАС України).  
      Відповідно до ст. ст. 242 КАС України КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обгрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
      Відповідно до ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення, суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.
     Керуючись ст.ст. 308, 315, 319, 321, 325 КАС України, суд – 
ПОСТАНОВИВ: 
     Апеляційну скаргу представника ОСОБА_2 – адвоката Богатової Марії Андріївни – задовольнити частково. 
      Рішення Приморського районного суду м. Одеси від 18 травня 2021 року по справі за позовом ОСОБА_2 до заступника начальника управління –  начальника інспекційного відділу № 1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Єфремова В`ячеслава Юрійовича, Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення, - скасувати. 
    Прийняти нову постанову, якою позов ОСОБА_2 – залишити без розгляду. 
     Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. 

                                                                            Дата складення повного судового рішення 08.07.2021р. 

Головуючий суддя 	 	Стас Л.В.	
Судді	    	Турецька І.О.    Шевчук О.А.