ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 вересня 2021 року 
м. Київ
справа № 420/5326/18
адміністративне провадження № К/9901/26290/19  
Верховний Суд  у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Багатопрофільне виробничо - обслуговуюче підприємство «БЕСТ» на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року (колегія суддів у складі: Яковлєва О.В., Градовського Ю.М., Крусяна  А.В.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Багатопрофільне виробничо - обслуговуюче підприємство «БЕСТ» до управління Державного архітектурно - будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень,
В С Т А Н О В И В:
Товариство з обмеженою відповідальністю «Багатопрофільне виробничо-обслуговуюче підприємство «БЕСТ» звернулось до суду з позовом до відповідача, у якому просило визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 047/18 від 17 вересня 2018 року; визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил № 515/18 від 03 вересня 2018 року.
В обґрунтування позову зазначено, що відповідачем під час проведення перевірки не було зібрано належних та допустимих доказів на підтвердження вчинення правопорушення позивачем, відтак спірні рішення підлягають скасуванню.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2019 року задоволено позовні вимоги.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2019 року скасовано та відмовлено у задоволенні позову.
Не погодившись з указаним судовим рішенням позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційну скаргу, зокрема, обґрунтовано тим, що суд апеляційної інстанції, при винесенні оскаржуваного рішення дійшов помилкових висновків щодо наявності підстав для відмови у задоволенні позову, так як, зокрема, позивач не виконував і не мав наміру виконувати будь - які будівельні роботи.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити рішення суду апеляційної інстанції без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 24 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засіданні від учасників справи, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Як установлено судом апеляційної інстанції, на підставі наказу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради № 01-13/155 ДАБК від 26 червня 2018 року проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм стандартів та правил ТОВ «БВОП «БЕСТ» на об`єкті, за адресою: м. Одеса, вул. Генуезька, 1.
За результатами проведеної перевірки складено акт проведення позапланового заходу державного контролю щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт № 001110 (далі - Акт перевірки), згідно якого виявлено самочинне виконання будівельних робіт з реконструкції об`єкту перевірки.
Також контролюючим органом складено протокол про порушення у сфері містобудівної діяльності, в якому значиться про порушення позивачем п. 1. ч. 1 ст. 34 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» та п. 13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 466 від 13 квітня 2011 року.
Крім того, 03 вересня 2018 року контролюючим органом складено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, згідно якого необхідно зупинити виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва до усунення порушень та усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, строком до 05 листопада 2018 року.
Разом з цим, 17 вересня 2018 року виконувач обов`язків начальника Управління ДАБК Одеської міської ради Якименко Р.К., розглянувши матеріали справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності виніс постанову № 047/18 від 17 вересня 2018 року, згідно якої TOB «БВОП «Бест» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 2 ч. 2 ст. 2 ЗУ «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф, у сумі 66 276,00 грн.
Не погоджуючись з такими рішеннями відповідача, Товариство звернулось до суду з адміністративним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не здійснювались будівельні роботи, а спірні рішення прийняті відповідачем без з`ясування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.
Колегія суддів апеляційного суду, скасовуючи рішення суду першої інстанції, дійшла висновку, що позов задоволенню не підлягає, так як позивач, який є суб`єктом містобудування, хоч і не проводив будівельні роботи, безумовно був обізнаний про факт проведення спірних будівельних робіт, а тому, як наслідок, мав вчиняти належні дії щодо припинення порушень законодавства. 
Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, виходить з наступного.
За змістом положень статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23 травня 2011 року  № 553 (далі - Порядок №553), цей порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Згідно з положеннями пункту 2 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; 2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; 3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.
За приписами пункту 5 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
В свою чергу, за змістом пункту 7 Порядку № 553, позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога головного інспектора будівельного нагляду Держархбудінспекції щодо проведення перевірки за наявності підстав, встановлених законом; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва (пункт 9 Порядку № 553).
Із системного аналізу наведених правових норм можна дійти висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Перевірка проводиться у присутності суб`єкта містобудівної діяльності або його представника. При цьому, підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, виявлення факту самочинного будівництва об`єкта.
Так, управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради № 01-13/155 ДАБК від 26 червня 2018 року проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм стандартів та правил ТОВ «БВОП «БЕСТ» на об`єкті, за адресою: м. Одеса, вул.  Генуезька, 1.
За результатами вищевказаної перевірки складено Акт проведення позапланового заходу державного контролю щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт №001110 (далі - Акт перевірки), згідно якого виявлено самочинне виконання будівельних робіт з реконструкції об`єкту перевірки.
В подальшому також складено акт, припис та протокол про адміністративне правопорушення.
Як убачається з п. 3. 21 ДБНА.2.2-3:2014 Склад та зміст проектної документації на будівництво (зі змінами затвердженими наказом Мінрегіону від 27.12.2017 № 338) (далі - ДБН) класифікуються як будівельні роботи з реконструкції, а саме: реконструкція - перебудова введеного в експлуатацію в установленому порядку об`єктабудівництва, що передбачає зміну його геометричних розмірів та/або функціонального призначення, внаслідок чого відбувається зміна основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність тощо), забезпечується удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та якості послуг. Реконструкція передбачає повне або часткове збереження елементів несучих конструкцій та призупинення на час виконання робіт експлуатації об`єкта в цілому або його частин (за умови їх автономності).
Відповідно до положень ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник має право виконувати будівельні роботи після подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.
Виконання будівельних робіт без відповідного документа, передбаченого цією статтею, вважається самочинним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно із законом.
Отже, проведення реконструкції будівлі без відповідних дозвільних документів вважається самочинним будівництвом і тягне за собою відповідні наслідки.
З метою встановлення законності будівництва, судом першої інстанції допитаний в якості свідка директор TOB «БВОП «БЕСТ» ОСОБА_1 повідомив про виконання будівельних робіт ФОП ОСОБА_2 .
При цьому, головний спеціаліст інспекційного відділу №1 Управління державного архітектурно - будівельного контролю Одеської міської ради Сідор Д.Ю., також допитаний судом в якості свідка, вказував на відсутність на момент перевірки документів, що підтверджують факт проведення будівельних робіт ФОП ОСОБА_2 .
Так, згідно договорів оренди від 30 вересня 2016 року № 9/4-7, від 31 серпня 2017 року №  9/4-17 та від 31 липня 2018 року №9/4-27, TOB «БВОП «БЕСТ» передано в оренду ФОП ОСОБА_1 для здійснення господарської діяльності нежитлове приміщення за адресою: м. Одеса, вул. Генуезька, 1 .
Згідно умов пунктів 3.2 укладених договорів оренди нежитлового приміщення орендар мав право здійснювати ремонтні роботи приміщення без повідомлення, зокрема, орендодавця, однак, у будь-якому разі лише такі роботи, які не потребують документів, що дають право на їх виконання.
При цьому, згідно актів приймання-передачі об`єкту оренди від 31 серпня 2017 року та від 31 липня 2018 року, ФОП ОСОБА_1 повідомляла позивача про виконання робіт з перепланування другого поверху будівлі, зміни перекриття, прибудови тераси та нових колон.
Тобто, реконструкцію фактичного проводила ФОП ОСОБА_1 .
Разом з цим, судом першої інстанції установлено, що керівником Товариства з обмеженою відповідальністю «Багатопрофільне виробничо-обслуговуюче підприємство «БЕСТ» під час перевірки надано державний акт, серія ОД № 028794 від 16.12.2004, виданий Замовнику на право власності на земельну ділянку площею 0,0531 га для експлуатації та обслуговування кафе-бару з літнім майданчиком та благоустрою прилеглої території та рішення Одеської міської ради від 07.12.2016 «Про надання дозволу Багатопрофільному виробничо-обслуговуючому підприємству «БЕСТ» у вигляді товариства з обмеженою відповідальністю на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок за адресою: м. Одеса, вул. Генуезька, 1 , орієнтованою площею 0,0201 га для реконструкції та подальшої  експлуатації і обслуговування будівлі кафе-бару, орієнтованою площею 0,0185 га, для експлуатації та обслуговування кафе-бару та літнього майданчику».
Позивач при проведенні перевірки категорично заперечував наміри на проведення реконструкції.
Водночас апеляційним судом встановлено те, що позивач був обізнаний щодо дій, які вчиняються з його майном, що підтверджується актами прийому - передачі об`єкта оренди від 31 серпня 2017 року та від 31 липня 2018 року.
Однак, суди попередніх інстанцій, вирішуючи питання щодо правомірності винесення оскаржуваних рішень при наданні оцінці доказам, наявним в матеріалах справи, не дослідили, чи був обізнаний власник щодо типу робіт, які проводились орендарем і проведення яких потягло за собою прийняття спірних рішень.
Крім того, достовірно не встановлено, хто із суб`єктів проводив будівельні роботи, тобто виступив замовником будівництва у вказаному випадку з огляду на наміри орендодавця здійснити реконструкцію та, одночасно, твердження орендаря про проведення такої.
Так, колегія суддів зазначає, що застосуванню норм матеріального права передує встановлення обставин у справі, підтвердження їх відповідними доказами.
Тобто, застосування судом норм матеріального права повинно вирішити спір, який виник між сторонами у конкретних правовідносинах, які мають бути встановлені судами на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі.
Відповідно до ч. 2  ст. 341 КАС України  суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Згідно ст. 353 КАС України  підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень з направленням справи до суду першої інстанції для встановлення наведених вище обставин.
Керуючись ст.ст. 349,  353,  355,  356,  359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Багатопрофільне виробничо - обслуговуюче підприємство «БЕСТ» задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року скасувати.
Справу направити на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                          А. Ю. Бучик

Судді                                                                                                    Л.Л. Мороз 

                                                                                                    А. І. Рибачук