ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 липня 2021 року 
м. Київ
справа № 420/2068/19
адміністративне провадження № К/9901/28692/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Калашнікової О.В.
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №420/2068/19
за позовом ОСОБА_1 до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ПП "Домофон-Сервіс-Юг", про визнання листа №23.5/10-293/Д329793.19/15-202 від 11 березня 2019 року нечинним та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року (прийняте у складі головуючого судді - Тарасишиної О.М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2020 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Косцової І.П., суддів: Осіпова Ю.В., Скрипченка В.О.)

У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору

1. У квітні 2019 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ПП "Домофон-Сервіс-Юг", в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просила визнати нечинним та скасувати дію листа Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини №23.5/10-293/ДЗ29793.19/15-202 від 11 березня 2019 року, зобов`язати відповідача направити на адресу ПП «Домофон-Сервіс-Юг» подання із зобов`язанням демонтувати незаконно встановлене домофонне обладнання у під`їзді №6 будинку АДРЕСА_1 .

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що оскаржуваний лист, направлений на адресу керівника ПП «Домофон-Сервіс Юг» щодо виконання ним певних дій з метою поновлення права ОСОБА_1 на вільний доступ до власної квартири, містить в собі недостовірну та викривлену інформацію, а також протизаконну вимогу. Зокрема зазначила, що у вказаному листі невірно зазначена адреса її проживання, а зобов`язання керівника ПП «Домофон-Сервіс Юг» надати їй електронний код доступу з метою поновлення її права на вільний доступ до власної квартири не тільки не призведе до поновлення її порушеного права, а навпаки, скасує це право й створить умови для узурпації співробітниками ПП «Домофон-Сервіс Юг» права на доступ до помешкання заявника.

2.1. На думку позивача, вимога Регіонального представника Уповноваженого ВРУ з прав людини в Одеській області є прихованим тиском та примушуванням прийняти електронні аксесуари домофону, який було встановлено без її згоди.

2.2. Позивач звертає увагу, що за приписами чинного законодавства актами реагування Уповноваженого ВРУ з прав людини щодо порушень положень Конституції України, законів України, міжнародних договорів стосовно прав і свобод людини і громадянина є конституційне подання та подання до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та їх посадових і службових осіб. В свою чергу подання Уповноваженого - це акт, який вноситься Уповноваженим до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та їх посадовим і службовим особам для вжиття відповідних заходів щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина. Саме таке подання мало бути внесено на адресу керівника ПП «Домофон-Сервіс Юг», і правом на його підписання має саме Уповноважений, а не його регіональний представник.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. 08 листопада 2018 року до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини надійшла заява ОСОБА_1 про порушення ПП «ДОМОФОН-СЕРВІС-ЮГ» її права на вільний доступ до власної квартири у зв`язку з протизаконним встановленням на дверях під`їзду домофонного обладнання.

3.1. 11 березня 2019 року регіональний представник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в Одеській області Михайлов Валентин Миколайович направив на адресу ПП «ДОМОФОН-СЕРВІС-ЮГ» лист №23.5/10-293/Д329793.19/15-202, в якому вимагав поновити права заявника шляхом надання їй електронного коду доступу. 

3.2. Однак позивач не погодилась з тим, як Регіональний представник Уповноваженого відреагував на її звернення та вважає, що в такий спосіб її права не відновлено, а навпаки, ще більш порушено. Посилаючись на інформаційне джерело - сайт Омбудсмена, ОСОБА_1 зазначала, що питання законності встановлення домофонів у багатоквартирних житлових будинках вже було предметом розгляду Уповноваженого ВР України з прав людини в березні 2013 року, за результатами якого голові міської ради було направлено подання про вжиття невідкладних заходів до приведення Порядку встановлення та обслуговування домофонів у під`їздах багатоквартирних житлових будинків до вимог чинного законодавства.

3.3. На думку позивача, саме в такий спосіб, зокрема, шляхом направлення відповідного подання на адресу ПП «ДОМОФОН-СЕРВІС-ЮГ» з вимогою демонтажу домофонного обладнання, мав відреагувати на її звернення відповідач. 

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2020 року, в задоволенні позову відмовлено.

4.1. Відмовляючи в задоволенні позову суди першої та апеляційної інстанції виходили з того, що оскаржуваний лист складено та підписано уповноваженою на те посадовою особою та не несе для позивача жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни або припинення прав позивача.
IV. Касаційне оскарження
5. Не погодившись з рішенням суду першої та постановою суду апеляційної інстанцій, позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу.

5.1. Посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, позивач вказує, що при винесенні оскаржуваної постанови суд апеляційної інстанції застосував норму права, а саме положення  Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» без урахування висновку Верховного Суду, викладеного у постанові Верховного Суду від 06 березня 2019 року у справі № 1640/2594/18 в частині визначення дискреційних повноважень державних органів.

5.2. Також, посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, позивач зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статей 1, 14, 15 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" у подібних правовідносинах та пунктів 1, 5.3, 6.3, 6.4, 6.6 Положення про представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, затвердженого Наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 26 липня 2012 року №7/8-12 (далі - Положення №7/8-12) у подібних правовідносинах.

5.3. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди попередніх інстанцій посилаючись на пункти 1, 5.3, 6.3, 6.4, 6.6 Положення №7/8-12 дійшли помилкового висновку, що оскаржуваний лист було створено посадовою особою, яка мала на це повноваження.

5.4. У зв`язку із наведеним позивач просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та прийняти нову постанову про задоволення позову.

6. У відзивах на касаційну скаргу, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та Регіональний представник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини посилаються на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягають скасуванню.

6.1. Зокрема, у вказаних відзивах наголошується на безпідставності доводів скаржника щодо створення оскаржуваного листа посадовою особою, що на такі дії не мала повноважень, оскільки вказані доводи не знайшли свого підтвердження під час розгляду справи судами попередніх інстанцій. Також, оскаржуваний лист не відповідає критерію юридичної значимості, оскільки він не створює жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни або припинення прав позивача. Такий лист не містить ознаки акта індивідуальної дії.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
7. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

8. Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України    кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.

9. За приписами частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

10. За правилами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

11. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

12. За приписами статті 1 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (далі - Уповноважений), який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

13. Відповідно до частини 2 статті 4 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів та посадових осіб. Діяльність Уповноваженого доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не тягне перегляду компетенції державних органів, які забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод.

14. За приписами статті 17 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону України "Про звернення громадян".

15. За приписами пункту 11 статті 13 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» Уповноважений має право направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів.

16. Частинами 1, 3 статті 15 цього ж Закону передбачено, що актами реагування Уповноваженого щодо порушень положень Конституції України, законів України, міжнародних договорів України стосовно прав і свобод людини і громадянина є конституційне подання Уповноваженого та подання Уповноваженого до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб.

16.1. Подання Уповноваженого - акт, який вноситься Уповноваженим до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовим і службовим особам для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина.

VI. Позиція Верховного Суду
17. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

18. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

19. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

20. З системного аналізу правових норм у цій справі вбачається, що судовому захисту підлягає лише порушене право особи. До адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. 

21. Під час розгляду справи адміністративної юрисдикції, позивач повинен зазначити, які саме його права або законні інтереси порушено рішенням та діями суб`єкта владних повноважень.

22. У рішенні від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 Конституційний суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.
23. Одночасно, особа на власний розсуд визначає чи порушені її права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки саме цієї особи у сфері публічно-правових відносин.

24. З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів особи, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо особа не довела факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.

25. Наведена правова позиція вже була викладена Верховним Судом у постанові від 19 жовтня 2020 року у справі №815/1294/16.

26. В свою чергу, з огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень. В контексті завдань адміністративного судочинства (статті 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту. При цьому, заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

27. Виходячи з вищенаведеного, Верховний Суд вважає вірними висновки судів попередніх інстанцій, що між позивачем та відповідачем відсутній публічно-правовий спір у розумінні КАС України, а також відсутнє порушене право або законний інтерес з боку відповідачів. 

28. При цьому, суди обгрунтовано звернули увагу, що оскаржуваний лист адресовано не позивачу, а суб`єкту господарювання в рамках розгляду звернення ОСОБА_1 про порушення її права на вільний доступ до власного помешкання.

29. Надаючи оцінку доводам скаржника щодо створення оскаржуваного листа посадовою особою, яка не мала на це повноважень, Верховний Суд вважає їх безпідставними виходячи з наступного.
30. Відповідно до статті 11 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» Уповноважений має право призначати своїх представників у межах виділених коштів, затверджених Верховною Радою України. Організація діяльності та межі повноважень представників Уповноваженого регулюються Положенням про представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, яке затверджується Уповноваженим.

31. Наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 26 липня 2012 року №7/8-12 затверджено Положення про представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - Положення №7/8-12), відповідно до пункту 1 якого представники Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - Представник) є посадовими особами, яким з метою здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина делегуються визначені повноваження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - Уповноважений) та на яких розповсюджуються гарантії забезпечення діяльності Уповноваженого.

32. Згідно з підпунктами 5.4, 6.3, 6.4, 6.6 Положення №7/8-12 Представник за дорученням Уповноваженого, зокрема, розглядає звернення осіб. 

32.1. Представник має право: 
- на ознайомлення з документами та отримання їх копій в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об`єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах прокуратури, включаючи справи, які знаходяться в судах; 
- підписувати листи (з використанням бланка затвердженого зразка представника Уповноваженого) до органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб (крім Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем`єр-міністра України, народних депутатів України, керівників центральних органів виконавчої влади), органів прокуратури України (крім Генерального прокурора України), органів судової влади (крім голів вищих спеціалізованих судів та ВСУ), керівників підприємств, установ та організацій, громадських організацій з питань забезпечення дотримання прав людини, зокрема порушених у зверненнях до Уповноваженого, разом із рекомендаціями щодо дотримання стандартів у галузі прав людини, контролює їх розгляд, а також остаточні відповіді громадянам; 
- діяти від імені Уповноваженого та представляти його інтереси з усіма правами, що надані чинним законодавством.

33. Щодо дискреційних повноважень відповідача у спірних правовідносинах Верховний Суд звертає увагу, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору із будь-ким.

34. Також необхідно зважати на те, що з огляду на положення статті 2 КАС України щодо компетенції адміністративного суду останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які віднесені до компетенції цього органу державної влади.

35. Отже, адміністративний суд, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення), передбаченим частиною другою КАС України, критеріям, не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

36. Системний аналіз правових норм КАС України свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, оскільки ключовим його завданням є здійснення правосуддя.

37. Таким чином, з урахуванням норм Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» та Положення №7/8-12 суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку, що обрання способу захисту порушеного права заявника є дискреційним повноваженням суб`єкту владних повноважень, в даному випадку, уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. 

38. Та обставина, що представником уповноваженого направлено на адресу керівника ПП «ДОМОФОН-СЕРВІС-ЮГ» лист, а не подання, не може бути підставою для визнання цього листа нечинним, оскільки, як вірно зазначили суди попередніх інстанцій, суд не наділений повноваженнями втручатися у дискрецію суб`єкта владних повноважень, а позивач не має права вимагати обрання суб`єктом владних повноважень конкретного способу захисту порушеного права, з декількох можливих, який, на думку заявника, є більш для нього прийнятним.

39. Крім цього, оскаржуваним листом, направленим на адресу ПП «ДОМОФОН-СЕРВІС-ЮГ», відповідач в достатній мірі захистив порушене право позивачки.

40. В частині доводів касаційної скарги стосовно посилання на правову позицію викладену у постанові Верховного Суду від 06 березня 2019 року у справі № 1640/2594/18, Верховний Суд зазначає, що обставини викладені у вказаній постанові та у цій справі не є аналогічними. У справі №1640/2594/18 предметом спору є зобов`язання відповідного органу виконавчої влади затвердити проект землеустрою земельної ділянки.

41.          Враховуючи вищенаведене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що позивачем не доведено, яким чином оскаржуваним рішенням відповідач порушив її права та/або інтереси, що належать безпосередньо їй та які підлягають судовому захисту, що свідчить про відсутність правових підстав для задоволення вимоги позивача, що є предметом розгляду у даній справі.

42.          Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального чи процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів.

43.          Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

VIІ. Судові витрати
44. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,-

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

2. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2020 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді                                                                                          О.В. Калашнікова

                                                                                          Н.М. Мартинюк

                                                                                          Ж.М. Мельник-Томенко