П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

15 липня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 540/1666/21	
Головуючий в 1 інстанції: Кисильова О.Й.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача –Стас Л.В.,
суддів: Шеметенко Л.П., Турецької І.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Херсонської обласної прокуратури на ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року у справі за позовом заступника керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави до Голопристанської міської ради Херсонської області,за участю третіх осіб - Херсонської обласної державної адміністрації, Скадовської районної ради, комунальної організації (установа, заклад) Центру позашкільної освіти Голопристанської районної ради Херсонської області, Голопристанського районного будинку культури Голопристанської районної ради, Голопристанської дитячо-юнацької спортивної школи Голопристанської районної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В :

У квітні 2021 року заступник керівника Херсонської обласної прокуратури (далі –позивач/апелянт) звернувся до суду з позовом до Голопристанської міської ради Херсонської області, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо прийняття із спільної власності територіальних громад Голопристанського району у комунальну власність Голопристанської територіальної громади бюджетні установи: комунальну організацію (установу, заклад) Центр позашкільної освіти Голопристанської районної ради Херсонської області, Голопристанський районний будинок культури Голопристанської районної ради та Голопристанську дитячо-юнацьку спортивну школу;
- зобов`язати Голопристанську міську раду Херсонської області прийняти у комунальну власність Голопристанської територіальної громади комунальну організацію (установу, заклад) Центр позашкільної освіти Голопристанської районної ради, Голопристанський районний будинок культури Голопристанської районної ради та Голопристанську дитячо-юнацьку спортивну школу, на виконання пунктів 3, 4, 5 рішення Скадовської районної ради Херсонської області від 17 грудня 2020 року №32 "Про передачу об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Голопристанського району в комунальну власність Голопристанської міської об`єднаної територіальної громади".
Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року позовну заяву повернуто позивачу, згідно вимог п.7 ч.4 статті 169 КАС України, оскільки судом першої інстанції встановлено відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.
Приймаючи вказану ухвалу суд першої інстанції зазначив, що всупереч вимогам статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурором не доведено існування у нього підстав для представництва в суді законних інтересів держави, а також обґрунтуванням обставин, які вказують на існування реальної загрози порушення державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб та необхідності їх захисту.
Разом з тим, суд визначив, що даний спір стосується виключно розпорядженням комунальним майном, та не зачіпає інтересів держави, що унеможливлює звернення прокурора за захистом таких інтересів до адміністративного суду. 

Не погоджуючись з ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року заступник керівника Херсонської обласної прокуратури подав до суду апеляційну скаргу, в якій зазначено, що рішення винесено з порушенням норм процесуального права, у зв`язку з чим апелянт просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу на розгляд до суду першої інстанції.
Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що порушення інтересів держави у даному випадку полягає в бездіяльності органу місцевого самоврядування щодо прийняття із спільної власності районних рад дитячих закладів, що призвело до неможливості їх функціонування на рівні районної ради.
Таким чином, на думку апелянта, природа спірних правовідносин випливає саме з належного виконання та дотримання вимог законодавства органами місцевого самоврядування під час формування та становлення об`єднаної територіальної громади, якій передано повноваження та ресурси (бюджетне фінансування) для забезпечення функціонування гарантованих ст.48 Закону України «Про фізичну культуру і спорт» та ст.22 Закону України «Про культуру» закладів культури та спорту.
18 червня 2021 року до суду апеляційної інстанції надійшло пояснення Скадовської районної ради Херсонської області про те, що із набранням 01 січня 2021 року чинності змін до Бюджетного кодексу України районні ради позбавлені можливості реалізувати державну політику шляхом фінансування відповідних закладів та мають передати останні на базовий рівень (рівень міських рад), які на виконання делегованих державою повноважень (п. «б» ст.32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») мають після здійснення процесу приймання-передачі, визначити той достатній рівень послуг, що має надаватись жителям територіальної громади.
Таким чином, відносини з прийняття-передачі закладів освіти, культури та спорту не пов`язаний з передачею виключно майна та не є господарськими, а пов`язані з передачею установ, які забезпечують державні гарантії для громадян України та спрямовані на задоволення потреб у їх вільному і всебічному розвитку, що гарантований ст.23 Конституції України, а тому розгляд даної справи віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
Крім того, Скадовська районна рада Херсонської області може вимагати від Голопристанської міської ради Херсонської області лише виконання майнових обов`язків (прийняття об`єктів до комунальної власності). З аналізу норм чинного законодавства України, зокрема Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про місцеві державні адміністрації» вбачається, що право на захист інтересів держави в даних органах відсутнє, а відтак відсутній орган наділений правом на звернення до суду за захистом порушених прав та інтересів держави. Таким чином, Скадовська районна рада Херсонської області вважає правомірним звернення Херсонської обласної прокуратури до суду із вказаною позовною заявою.
23 червня 2021 року Голопристанська міська рада Херсонської області подала відзив на апеляційну скаргу, в якому посилаючись на обґрунтованість та законність оскаржуваної ухвали, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції – без змін.
Поряд з цим, відповідач наголошує на тому, що Голопристанська міська рада Херсонської області та Скадовська районна рада Херсонської області є рівнозначними органами місцевого самоврядування. 
Основним законодавчим актом, який регламентує порядок та процедуру передачі комунального майна, в тому числі зі спільної власності територіальних громад у комунальну власність певної громади, є Закон України «Про передачу об`єктів права державної та комунальної власності».
Процедура передачі, визначена цим Законом, передбачає рівність прав суб`єктів передачі, отримання їх згоду на передачу та добровільність такої передачі.
З огляду на викладене, Голопристанська міська рада Херсонської області вважає, що прокурор не може захищати інтереси держави, при цьому, віддаючи перевагу одному органу місцевого самоврядування перед іншим.
Розглянувши матеріали справи, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких мотивів.
Згідно вимог ч.2 ст.312 КАС України, апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції, яка зазначена в пунктах 3, 6, 7, 11, 14, 26 частини 1 статті 294 цього Кодексу, розглянута судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).
Відповідно до ч.1,3,4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII, представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Згідно ч.3, 4 статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Таким чином, прокурор у певних випадках дійсно має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.
Отже підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п.3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Аналіз ч.3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Верховний Суд у постанові від 05 грудня 2018 року по справі №923/129/17 звернув увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено, зокрема у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17 та від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 23 жовтня 2018 року у справі №906/240/18, від 01 листопада 2018 року у справі №910/18770/17, від 05 листопада 2018 року у справі № 910/4345/18).
Так, рішенням Голопристанської районної ради від 29 жовтня 2020 року №849 "Про передачу майнових прав (права власності на майно) та юридичних осіб комунальної форми власності, цілісних майнових комплексів, будівель, споруд, основних засобів, цінних та малоцінних матеріалів у комунальну власність Голопристанської міської об`єднаної територіальної громади в особі Голопристанської міської ради Херсонської області" та рішенням Скадовської районної ради від 17 грудня 2020 року №32 "Про передачу об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Голопристанського району в комунальну власність Голопристанської міської об`єднаної територіальної громади" визначений перелік об`єктів спільної власності територіальних громад району, які передаються в комунальну власність відповідних громад, у тому числі: комунальна організація (установа, заклад) Центр позашкільної освіти Голопристанської районної ради Херсонської області, Голопристанський районний будинок культури Голопристанської районної ради, Голопристанська дитячо-юнацька спортивна школа.
Вказаними рішеннями також передбачено, що прийняття комунального майна Голопристанською міською радою здійснюється шляхом підписання актів приймання-передачі відповідною комісією та затвердженням їх відповідною радою.
На виконання вказаних рішень, Голопристанська міська рада прийняла частину комунального майна, відмовившись приймати комунальні заклади Центр позашкільної освіти Голопристанської районної ради, Голопристанський районний будинок культури Голопристанської районної ради та Голопристанську дитячо-юнацьку спортивну школу.
Таким чином, спірні правовідносини виникли з приводу відмови відповідача у прийняті частини комунального майна, яке на даний час перебуває на балансі засновків Голопристанської та Скадовської районних рад.
Тобто, із матеріалів, доданих до позову слідує, що існує спір між органами місцевого самоврядування - міською та районною радами щодо передачі із власності однієї територіальної громади в іншу майнових комплексів - комунального майна та юридичних осіб, засновниками яких є орган місцевого самоврядування.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції про те, що даний спір стосується виключно розпорядження комунальним майном, та не стосується інтересів держави, що унеможливлює звернення прокурора за захистом таких інтересів до адміністративного суду.
Поряд з цим, на думку колегії суддів,  позивач не зазначає в чому саме, у даному випадку, полягає інтерес держави, а також про те, що Голопристанська чи Скадовська районні ради не здійснюють або неналежним чином здійснюють повноваження щодо захисту своїх інтересів та не надає на підтвердження вказаних обставин будь-яких доказів.
Таким чином, у даному позові прокурором не доведено існування у нього підстав для представництва в суді законних інтересів держави, визначених статтею 23 Закону України "Про прокуратуру".
Отже, колегія суддів вважає, що наведені в апеляційній скарзі мотиви та доводи не спростовують висновків суду першої інстанції і не дають підстав вважати, що судом допущено порушення норм процесуального права при постановленні оскаржуваної ухвали.
Статтею 316 КАС України встановлено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують, відповідно, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Керуючись ст.ст.308, 311, 316, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу заступника керівника Херсонської обласної прокуратури - залишити без задоволення.
Ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року у справі за позовом заступника керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави до Голопристанської міської ради Херсонської області,за участю третіх осіб - Херсонської обласної державної адміністрації, Скадовської районної ради, комунальної організації (установа, заклад) Центру позашкільної освіти Голопристанської районної ради Херсонської області, Голопристанського районного будинку культури Голопристанської районної ради, Голопристанської дитячо-юнацької спортивної школи Голопристанської районної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст судового рішення складений 15.07.2021 року.

Головуючий суддя 	 	Стас Л.В.	
Судді	    	Турецька І.О.    Шеметенко Л.П.