ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 вересня 2021 року 
м. Київ
справа № 803/535/18
адміністративне провадження № К/9901/64162/18 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у порядку письмового провадження    в касаційній інстанції адміністративну справу № 803/535/18
за позовом ОСОБА_1 до Любешівської селищної ради Любешівського району Волинської області про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Любешівської сільської ради
на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 29 травня 2018 року
(прийняте у складі головуючого судді Волдінера Ф.А.) 
та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2018 року
(ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Ільчишин Н.В., суддів: Шинкар Т.І., Пліша М.А.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.26 березня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Любешівської селищної ради Любешівського району Волинської області про визнання протиправним та скасування рішення від 23 жовтня 2017 року № 26/34 «Про визнання такими, що вичерпали свою дію фактом виконання рішення Любешівської селищної ради № 35/28 від 03 жовтня 2014 року, рішення № 41/45 від 24 липня 2015 року», в частині визнання таким, що вичерпав свою дію фактом виконання, пункту 1 рішення Любешівської селищної ради № 41/45 від 24 липня 2015 року, яким вирішено «Затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 КВЦПЗ-02.01 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), площею 0,1450 га за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер 0723155100:01:001:1717) із земель Любешівської селищної ради».
2. Позовні вимоги мотивовано тим, що рішення Любешівської селищної ради №26/34 від 23 жовтня 2017 року в частині визнання таким, що вичерпав свою дію фактом виконання пункту 1 рішення Любешівської селищної ради Любешівського району Волинської області № 41/45 від 24 липня 2015 року, яким вирішено «Затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 КВЦПЗ-02.01 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), площею 0,1450 га за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер 0723155100:01:001:1717) із земель Любешівської селищної ради» не відповідає нормам земельного законодавства, а отже є протиправним та підлягає скасуванню у судовому порядку.
Короткий зміст рішень судів І та ІІ інстанцій
3.29 травня 2018 року Волинський окружний адміністративний суд вирішив:
Позов задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати рішення від 23 жовтня 2017 року № 26/34 «Про визнання такими, що вичерпали свою дію фактом виконання рішення Любешівської селищної ради № 35/28 від 03 жовтня 2014 року, рішення № 41/45 від 24 липня 2015 року», в частині визнання таким, що вичерпав свою дію фактом виконання пункту 1 рішення Любешівської селищної ради № 41/45 від 24 липня 2015 року, яким вирішено «Затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 КВЦПЗ-02.01 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), площею 0,1450 га за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер 0723155100:01:001:1717) із земель Любешівської селищної ради».
Стягнути на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) за рахунок бюджетних асигнувань Любешівської селищної ради Любешівського району Волинської області (44200, Волинська область, Любешівський район, селище міського типу Любешів, вулиця Бондаренка, будинок 90А, ідентифікаційний код юридичної особи 04333170) судовий збір в розмірі 704 (сімсот чотири) гривні 80 копійок.       
4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що рішення №35/28 від 03 жовтня 2014 року «Про розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд громадянину ОСОБА_1 » є індивідуальним актом застосування норм права (правозастосовчим актом індивідуальної дії), який за юридичними наслідками відноситься до правоконстатуючих актів (констатує факт надання згоди). Це рішення вважається виконаним в силу самого факту його прийняття, а тому вичерпало свою дію одночасно з його прийняттям, скасування його іншим ненормативним актом є неможливим.
5. За наслідками перегляду справи в апеляційному порядку Львівський апеляційний адміністративний 10 вересня 2018 року прийняв постанову, якою залишив рішення суду першої інстанції без змін.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. 22 жовтня 2018 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Любешівської сільської ради.
У касаційній скарзі скаржник просить рішення Волинського окружного адміністративного суду від 29 травня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2018 року у справі № 803/535/18 скасувати, винести нову постанову, якою відмовити в задоволенні адміністративного позову.
У касаційній скарзі відповідач стверджує, що рішення, за скасуванням якого в частині, звертався позивач до суду, вичерпало свою дію виключно в зв`язку з недотриманням ним строку виконання такого рішення. 
Також відповідач зазначає, що спірне рішення було прийняте органом місцевого самоврядування в межах повноважень, так як насправді не пов`язане зі скасуванням своїх попередніх рішень, а тому невірно визначено характер спірних правовідносин, що призвело до недотримання норм матеріального права.
7. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 жовтня 2018 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Гімона М. М., суддів Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
8. Ухвалою Верховного Суду від 24 жовтня 2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою   відповідача.
9. 05 травня 2018 року до Верховного Суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу.
10. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 01 липня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді Гімона М.М., було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценко С.Г., Тацій Л.В.
11. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 вересня 2021 року прийнято до провадження касаційну скаргу Любешівської сільської ради.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, 22 вересня 2014 року ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) площею 1 450 кв. м., яка знаходиться в АДРЕСА_1 , за рахунок земель запасу Любешівської селищної ради, не переданих у власність та не наданих у користування.
Рішенням Любешівської селищної ради від 03 жовтня 2014 року №35/28 «Про розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд громадянину ОСОБА_1 » позивачу надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.
Рішенням Любешівської селищної ради від 24 липня 2015 року №41/45 пунктом першим затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність громадянину ОСОБА_1 КВЦПЗ-02.01 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) площею 0,1450 га в АДРЕСА_1 (кадастровий номер 0723155100:01:001:1717) із земель Любешівської селищної ради. Також пунктом 2, підпунктами 2.1, 2.2 даного рішення відповідачем вирішено надати в оренду дану земельну ділянку на період будівництва одного з об`єктів згідно проектно-технічної документації з дати реєстрації права власності на земельну ділянку за Любешівською селищною радою; встановити орендну плату у розмірі 3% на рік згідно нормативною грошовою оцінкою земель; громадянину ОСОБА_1 в місячний термін для реєстрації права власності за Любешівською селищною радою земельної ділянки заключити та зареєструвати договір оренди на дану земельну ділянку.
З витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності встановлено, що право власності на спірну земельну ділянку зареєстровано 26 серпня 2015 року за Любешівською селищною радою Любешівського району Волинської області. Тобто, дана земельна ділянка належить до комунальної власності.
01 червня 2017 року позивач звернувся до відповідача із заявою про надання згоди та проханням скасувати пункт 2, підпункти 2.1, 2.2 рішення Любешівської селищної ради від 24 липня 2015 року №41/45, які стосуються передачі ОСОБА_1 земельної ділянки на умовах оренди. Також в даній заяві ОСОБА_1 просить розглянути на сесії питання про передачу йому земельної ділянки в раніше визначених розмірах та за раніше присвоєною адресою, що знаходиться в АДРЕСА_1 , для будівництва житлового будинку з господарськими будівлями та спорудами у власність.
Рішенням Любешівської селищної ради від 21 вересня 2017 року №25/4 у пункті 1 відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 про скасування пункту 2 та підпунктів 2.1, 2.2 рішення Любешівської селищної ради №41/45 від 24 липня 2015 року, у зв`язку з відсутністю підстав. Крім того пунктом 2 зобов`язано ОСОБА_1 виконати умови, встановлені в пункті 2, підпунктах 2.1, 2.2 рішення Любешівської селищної ради № 41/45 від 24 липня 2015 року у місячний термін.
У вказаному рішенні відповідач не розглянув прохання позивача, зазначене у заяві від 01 червня 2017 року, щодо розгляду на сесії селищної ради питання про передачу йому земельної ділянки, в раніше визначених розмірах та за раніше присвоєною адресою.
Рішенням Любешівської селищної ради від 23 жовтня 2017 року №26/34 «Про визнання такими, що вичерпали свою дію фактом виконання рішення Любешівської селищної ради №35/28 від 03 жовтня 2014, №41/45 від 24 липня 2015» відповідач вирішив, що у зв`язку з нереалізацією ОСОБА_1 права оренди земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), та тим, що дані рішення є ненормативними правовими актами одноразового застосування, вважати такими, що вичерпали свою дію фактом виконання рішення Любешівської селищної ради №35/28 від 03 жовтня 2014 року та рішення Любешівської селищної ради №41/45 від 24 липня 2015 року.
Вважаючи, що це рішення порушує його права з боку відповідача та з метою їх відновлення позивач звернувся за захистом до суду.
ІІІ.   ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі   статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
14.Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.      
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених   ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
За приписами ч. 2   ст. 19 Конституції України      органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені   Конституцією   та законами України.
Згідно зі   ст. 144 Конституції України   органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених      законом, приймають   рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Пунктом 34 ч. 1   ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»   передбачено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад входить вирішення відповідно до      закону      питань з врегулювання земельних відносин.
Відповідно до ч. 1   ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»   рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
За загальним правилом рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, встановлених законом. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням (стаття 59 Закону №280/97-ВР).
Отже, право органів місцевого самоврядування видавати нормативно-правові акти є однією з найважливіших гарантій їх діяльності та формою реалізації принципу правової автономії місцевого самоврядування. Вони є основною юридичною формою реалізації завдань і функцій органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Шляхом видання акта орган місцевого самоврядування вирішує те чи інше питання (загальне чи індивідуальне), що виникає в процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань та функцій територіальних громад. Акт може створювати юридичну основу для виникнення, зміни чи припинення адміністративно-правових відносин або є юридичним фактом, що безпосередньо створює умови для виникнення, зміни чи припинення певних правових відносин.
Закріплення в   Конституції України   норми про правові акти органів місцевого самоврядування обумовлено тим, що вони сприяють формуванню демократичної системи правотворчості. Акти органів місцевого самоврядування поряд із   Конституцією, законами України, відповідними міжнародно-правовими документами, указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів, актами безпосередньої нормотворчості територіальних громад, актами місцевих органів виконавчої влади є важливим і необхідним елементом правового механізму місцевого самоврядування. Адже за допомогою актів органів місцевого самоврядування встановлюються норми права, які обов`язкові для населення, органів, установ та організацій, що здійснюють діяльність у межах відповідної території.
У той же час, такі акти мають відповідати   Конституції України   та іншим законом України.
Так, згідно з частиною дев`ятою   статті 59 Закону №280/97-ВР      рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.
Частиною десятою цієї ж   статті Закону №280/97-ВР   визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності   Конституції   або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
З наведених положень   Конституції   і законів України вбачається, що жоден орган або посадова особа, окрім суду, не наділяються правом вирішувати остаточну долю актів органів місцевого самоврядування. При цьому слід виходити з презумпції законності рішень органів місцевого самоврядування. Лише суд може прийняти рішення про незаконність акта органу місцевого самоврядування (частина десята   статті 59 Закону №280/97-ВР), що у свою чергу потенційно може стати приводом для його скасування.
У рішенні від 16 квітня 2009 № 7-рп/2009 (у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті   19, статті   144 Конституції України, статті   25, частини чотирнадцятої статті   46, частин першої, десятої статті   59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»   (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних   законом   інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
У пункті 5 вказаного рішення Конституційного Суду України зазначено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних   законом   інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Слід зазначити, що ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Отже, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні   рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Подібну правову позицію було висловлено у постанові Верховного Суду від 30 вересня 2020 у справі № 301/2579/17.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішення Любешівської селищної ради № 35/28 від 03 жовтня 2014 року, яким було надано дозвіл позивачу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд та рішення Любешівської селищної ради № 41/45 від 24 липня 2015 року, яким було затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність громадянину ОСОБА_1 , за своєю правовою природою є ненормативними актами індивідуальної дії. 
З огляду на предмет регулювання ці рішення вичерпали свою дію одночасно з фактом їх прийняття.
За таких обставин, рішення Любешівської селищної ради № 35/28 від 03 жовтня 2014 року та № 41/45 від 24 липня 2015 року можуть бути скасовані лише у судовому порядку, орган місцевого самоврядування не має повноважень на його скасування.
При цьому, колегія суддів КАС ВС відхиляє доводи касатораз приводу того, що судами попередніх інстанцій було невірно визначено характер оскарженого позивачем рішення, адже як би позивач не визначив назву та зміст оскарженого рішення, воно спрямоване саме на припинення правовідносин, які виникли на підставі ухвалених Любешівською селищною радою рішень № 35/28 від 03 жовтня 2014 року та № 41/45 від 24 липня 2015 року у спосіб визначений у рішенні. 
Це дії відповідача були правильно розцінені судами попередніх інстанцій як намагання органу місцевого самоврядування скасувати власні попередні рішення, що вичерпали свою дію в момент їх прийняття. 
Отже, з огляду на встановлені обставини у справі, колегія суддів КАС ВС погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що оскаржене рішення відповідача прийняте в супереч нормам законодавства, є протиправним та підлягає скасуванню.
Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судами попередніх інстанцій та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.
16. Згідно   статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України   суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.
17. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями   341,   345,   349,   350,   356,   359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1.Касаційну скаргу Любешівської сільської ради залишити без задоволення.
2. Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 29 травня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2018 року у справі № 803/535/18- залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                          Т. Г. Стрелець
Судді                                                                                                    С.Г. Стеценко
                                                                                                    Л.В. Тацій