ПОСТАНОВА
Іменем України

27 серпня 2021 року 
м. Київ
справа № 1840/3364/18
адміністративне провадження № К/9901/13142/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Стародуба О.П., 
суддів - Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 11.10.2018 (суддя - Воловик С.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суд від 28.03.2019 (судді - Перцова Т.С., Жигилій С.П., Чалий І.С.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області      про       визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
в с т а н о в и в :
У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просила:
визнати протиправною та скасувати відмову Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, викладену у листі від 25.07.2018 №Г-8301-3639/21-18, у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населених пунктів на території Битицької сільської ради Сумського району Сумської області;
зобов`язати відповідача надати їй дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населених пунктів на території Битицької сільської ради Сумського району Сумської області.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач 23.06.2018 звернулась до відповідача із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Битицької сільської ради Сумського району Сумської області за межами населеного пункту. (а.с. 7)
Листом від 25.07.2018 №Г-8301-3639/21-18 Головне управління Держгеокадастру у Сумській області повідомило про відсутність правових підстав для вирішення цього питання, оскільки згідно інформаційної довідки, наданої Міськрайонним управлінням у м. Сумах та Сумському районі від 25.07.2018 №1318/415-18 та інформації наявної в Головному управлінні встановлено, що масив за рахунок якого планується відведення земельної ділянки включений до переліку земельних ділянок для передачі в оренду на умовах аукціону. (а.с. 10)
Згідно інформаційної довідки Міськрайонним управлінням у м. Сумах та Сумському районі від 25.07.2018 №1318/415-18 щодо звернення позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Битицької сільської ради Сумського району Сумської області повідомлено, що згідно наданого до запиту картографічного матеріалу дана земельна ділянка знаходиться в межах масиву, який заплановано для включення до переліку земельних ділянок, права на які буде виставлено на земельні торги Головним управлінням Держгеокадастру в Сумській області. (а.с. 21)
Вважаючи вказані дії відповідачів протиправними, позивач звернулась до суду з цим позовом.
В обґрунтування позовних вимог посилалась на те, що вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою наведений у ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України, при цьому в листі Головного управління Держгеокадастру у Сумській області 25.07.2018 №Г-8301-3639/21-18 не наведено жодної з них. Таким чином, підстави для відмови позивачу в надані дозволу на розроблення проекту землеустрою відсутні. Вважає, що відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою є протиправною та такою, що не відповідає нормам чинного законодавства, а саме - суперечать вимогам ст. 118, ст. 122 Земельного Кодексу України.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 11.10.2018, яке залишено без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суд від 28.03.2019, позов задоволено.
Визнано протиправною та скасовано відмову Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, викладену у листі від 25.07.2018 №Г-8301-3639/21-18, у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га.
Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Сумській області повторно розглянути заяву позивача від 23.06.2018 та надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населених пунктів на території Битицької сільської ради Сумського району Сумської області.
Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що у частині 7 статті 118 Земельного кодексу України наведено вичерпний перелік підстав, з огляду на які приймається рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. Поряд з тим, відповідач не розглянув по суті звернення позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель державної власності за межами населеного пункту на території Битицької сільської ради, а лише зазначив, що масив за рахунок якого планується відведення земельної ділянки включений в перелік земельних ділянок для передачі в оренду на умовах аукціону. Однак, така підстава відмови у наданні дозволу не міститься в ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України. Крім того, лист ГУ Держгеокадастру у Сумській області від 25.07.2018 №Г-8301-3639/21-18 не містить рішення з приводу вирішення питання, яке було підставою для звернення. Тобто за висновком судів відповідачем не було винесено рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Суд апеляційної інстанції додатково виходив з того, що накази №818 від 29.08.2018 та від 06.11.2018 № 951, якими затверджено проект землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки з подальшим продажем права оренди на земельних торгах (аукціоні) не існували ані станом на час звернення позивача до ГУ Держгеокадастру в Сумській області із заявою від 23.06.2018 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, ані станом на час розгляду цієї заяви (25.07.2018), оскільки були прийняті пізніше. При цьому з наданих відповідачем до суду наказів не вбачається, що земельна ділянка площею 2,0 га, на яку претендує позивач, входить до складу земельної ділянки площею 31,00 га, щодо якої проведено земельні торги та укладено договір оренди.
З ухваленими у справі рішеннями не погодився відповідач, звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на неможливість надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки згідно інформаційної довідки, наданої Міськрайонним управлінням у м. Сумах та Сумському районі від 25.07.2018 №1311/415-18 та інформації наявної в Головному управлінні встановлено, що масив за рахунок якого планується відведення земельної ділянки включений до переліку земельних ділянок для передачі в оренду на умовах аукціону. Крім того, зобов`язання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою є втручанням в дискреційні повноваження відповідача та виходять за межі завдань адміністративного судочинства.
Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Відповідно до статті 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Згідно статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Пунктом «б» частини 1 статті 87 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), тут і далі в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Відповідно до частин 1, 2 статті 116 цього Кодексу громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Згідно пункту «в» частини 3 безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Відповідно до частини 1 статті 121 цього Кодексу громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Враховуючи викладене, позивач, який є громадянином України, має право на набуття права власності на земельну ділянку для особистого селянського господарства.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у статті 118 Земельного кодексу України.
Відповідно до положень частини 6 статті 118 цього Кодексу громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно частини 7 статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відповідно до частини 2 статті 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Водночас, пунктом 9 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, передбачено, що Держгеокадастр в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів Мінагрополітики видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
Згідно з п. 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затв. наказом Держгеокадастру від 15.10.2015р. №600 (яка була чинна на момент розгляду відповідачем клопотання щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
Таким чином, висновки ГУ Держгеокадастру у Сумській області, наведені у листі від 25.07.2018 №Г-8301-3639/21-18 мали бути оформлені відповідними наказами.
Відсутність належним чином оформленого наказу ГУ Держгеокадастру у Сумській області про надання або про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом, тобто має місце протиправна бездіяльність.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду 29.10.2019 у справі №0640/3541/18, від 04.05.2020 у справі №813/2061/17, від 28.05.2020 у справі №813/1949/16, від 14.08.2020 у справі №815/6699/17, від 21.04.2021 у справі № 802/943/17-а.
Таким чином, оскільки відповідач не прийняв жодного передбаченого законом рішення за наслідками розгляду заяви позивача, а лише повідомив позивача про відсутність підстав для вирішення питання надання дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність листом, який в свою чергу не є рішенням суб`єкта владних повноважень, суди обгрунтовано дійшли висновку про задоволення позовних вимог в частині зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Поряд з тим, за результатами розгляду заяви позивача відповідного мотивованого рішення про надання або про відмову у наданні дозволу на розроблення відповідачем не прийнято, а тому задоволення позовних вимог в частині зобов`язання надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населених пунктів на території Битицької сільської ради Сумського району Сумської області є передчасним.
Крім того, оскільки частина 7 статті 118 Земельного кодексу України передбачає підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, а тому за наявності таких підстав відповідач, крім позитивного рішення, може також прийняти рішення про відмову у наданні дозволу.
За таких обставин висновки судів попередніх інстанцій про те, що повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними не можна визнати обґрунтованими.
Відповідно до статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Враховуючи викладене, колегія суддів прийшла до висновку про те, що судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню в частині задоволення позовних вимог про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою. В іншій частині судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають залишенню в силі.
Керуючись статтями 238, 345, 349, 350, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області задовольнити частково.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 11.10.2018 та постанову Другого апеляційного адміністративного суд від 28.03.2019 скасувати в частині задоволення позовних вимог про зобов`язання Головне управління Держгеокадастру у Сумській області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населених пунктів на території Битицької сільської ради Сумського району Сумської області, і в цій частині в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити.
В решті рішення Сумського окружного адміністративного суду від 11.10.2018 та постанову Другого апеляційного адміністративного суд від 28.03.2019 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук