П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
30 червня 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/286/20
Провадження № 11-166заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора (далі - Офіс) на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року (судді Усенко Є. А., Гімон М. М., Желтобрюх І. Л., Дашутін І. В., Шишов О. О.) в адміністративній справі № 9901/286/20 за позовом Офісу до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - ОСОБА_1 , про визнання протиправним і скасування рішення в частині та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.       У вересні 2020 року Офіс звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРП, у якому просив визнати протиправним і скасувати рішення ВРП від 11 серпня 2020 року № 2373/0/15-20 «Про відмову у задоволенні клопотання заступника Генерального прокурора Мамедова Г. А. про тимчасове відсторонення судді Городищенського районного суду Черкаської області Синиці Л. П. від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності».
Короткий зміст рішень суду попередньої інстанції
2.       Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 14 вересня 2020 року, залишеною без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 28 січня 2021 року, відмовив у відкритті провадження у справі за позовом Офісу про визнання протиправним і скасування рішення ВРП від 11 серпня 2020 року № 2373/0/15-20 в частині відмови в задоволенні клопотання заступника Генерального прокурора Мамедова Г. А. про тимчасове відсторонення судді Городищенського районного суду Черкаської області Синиці Л. П. від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Позов Офісу про визнання протиправним і скасування рішення ВРП від 11 серпня 2020 року № 2373/0/15-20 в частині звернення до Генерального прокурора щодо виявлення та притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, якими вчинено дії, що порушують гарантії незалежності судді (абзац другий резолютивної частини вказаної ухвали) суд залишив без руху через недодержання позивачем вимог, установлених пунктами 5, 6 частини п`ятої статті 160 КАС України.
3.       Ухвалою від 29 вересня 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду відкрив провадження у справі за позовом Офісу до ВРП про визнання протиправним і скасування рішення у відповідній частині.
4.       Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 13 квітня 2021 року задовольнив заяву ВРП про закриття провадження у справі № 9901/286/20 та закрив провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, оскільки її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
5.       Судове рішення мотивовано тим, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду з позовною заявою про захист інтересів держави, а не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом за якими гарантовано кожному згідно із частиною другою статті 55 Конституції України, і тільки тоді, коли для цього існують визначені законом підстави. Однак підстави звернення Офісу з адміністративним позовом знаходяться в площині суб`єктивних прав та інтересів позивача, а не в площині здійснення прокурором представництва в суді законних інтересів держави. До того ж такі підстави не визначені на законодавчому рівні як такі, що надають прокурору право на звернення до суду з відповідним позовом. Крім цього, ВРП, ухвалюючи рішення в оскаржуваній Офісом частині, не втрутилася в його компетенцію. Закон України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) не містить положень щодо оскарження суб`єктом, до якого вирішила звернутися ВРП, подання про виявлення та притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, якими вчинено дії або допущено бездіяльність, що порушує гарантії незалежності суддів або підриває авторитет правосуддя.
6.       За висновком суду першої інстанції, Офіс не має права на звернення до адміністративного суду з позовом, за яким відкрито провадження в цій справі, оскільки звернення прокурора з таким позовом не передбачено законом.
Короткий зміст та обґрунтування вимог апеляційної скарги
7.       Не погодившись із таким судовим рішенням, Офіс подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суд першої інстанції порушив конституційні гарантії щодо поширення юрисдикції судів на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення (стаття 124 Конституції України), апеляційного перегляду справи (стаття 129 Конституції України), а також норми процесуального права (статті 2, 19, 266 КАС України), що призвело до неправильного вирішення питання щодо закриття провадження у справі.
8.       Скаржник зазначив, що оскаржуване рішення було прийнято під час розгляду ВРП клопотання про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя, яке є заходом забезпечення кримінального провадження та застосовується з метою досягнення його дієвості (частина перша статті 131, пункт 4-1 частини другої статті 131 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України)). Загальний порядок відсторонення підозрюваного/обвинуваченого від посади врегульований главою 14 КПК України. Відсторонення судді, який підозрюється або обвинувачується у вчиненні кримінального правопорушення, від посади врегульовано статтею 155-1 цього Кодексу та статтею 63 Закону № 1798-VIII, які є спеціальними нормами щодо судді. При цьому відповідно до пункту 9 частини першої статті 3, пункту 2 частини першої, частини другої статті 73 Закону № 1798-VIII з метою забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя ВРП має право з власної ініціативи вносити до відповідних органів чи посадових осіб подання про виявлення та притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, якими вчинено дії або допущено бездіяльність, що порушує гарантії незалежності суддів або підриває авторитет правосуддя. Отже, ВРП, розглядаючи клопотання сторони обвинувачення про застосування заходу забезпечення кримінального провадження і при цьому вирішуючи питання про звернення до Генерального прокурора, є квазісудовим органом. ВРП саме у зв`язку з розглядом клопотання сторони обвинувачення прийняла оскаржуване рішення про звернення до Генерального прокурора щодо виявлення та притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, якими вчинено дії, які порушують гарантії незалежності судді. Саме тому оскаржуване рішення ВРП, на переконання скаржника, має переглядатися Верховним Судом як судом першої інстанції за правилами адміністративного судочинства. У протилежному випадку відсутній механізм контролю дискреції ВРП як суб`єкта владних повноважень, що створює ризики прийняття свавільних рішень та порушує принцип верховенства права.
9.       На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. 
Позиція інших учасників справи
10.  У відзиві на апеляційну скаргу ВРП зазначила, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що Офіс не мав права на звернення до адміністративного суду із цим позовом, оскільки звернення прокурора з таким позовом не передбачено законом. При цьому суд першої інстанції правильно встановив, що підстави звернення Офісу з адміністративним позовом знаходяться в площині суб`єктивних прав та інтересів позивача, а не в площині здійснення прокурором представництва в суді законних інтересів держави. Однак такі підстави не визначені на законодавчому рівні як такі, що надають прокурору право на звернення до суду з відповідним позовом. До того ж ВРП, ухвалюючи рішення в оскаржуваній Офісом частині, не втрутилася в його компетенцію.
11.  У зв`язку з викладеним скаржник просить залишити апеляційну скаргу Офісу без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін.
Рух апеляційної скарги
12.  Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 30 квітня 2021 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою Офісу на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року, а ухвалою від 20 травня 2021 року відмовила в задоволенні клопотання Офісу про розгляд у судовому засіданні за участю його представників справи № 9901/286/20 та призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України, оскільки характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі не вимагають участі сторін, а також з огляду на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01).
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
13.  Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
14.  Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
15.  Статтею 266 КАС України встановлені певні особливості провадження для окремих категорій адміністративних справ, серед яких і справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРП.
16.  При вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил процесуального закону, передбачених для розгляду цієї категорії спорів, визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також суб`єктний склад учасників спору.
17.  КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів. Не поширюють свою дію положення КАС України на правові ситуації, що вимагають інших форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.
18.  За правилами частини четвертої статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
19.  На підставі пункту 5 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
20.  Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21.  Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.
22.  Чинний процесуальний закон передбачає чітко визначені випадки, у яких органи державної влади можуть звертатися в адміністративному процесі з позовами один до одного. Ці органи по суті є представниками держави в адміністративних правовідносинах, і звернення одного органу державної влади з позовом до іншого фактично означало б вирішення судом спору держави самої із собою. 
23.  Такі випадки, зокрема, передбачені пунктами 3, 4 частини першої статті 19 КАС України, а саме спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів. У всіх інших випадках органи державної влади можуть вирішувати спори між собою в межах існуючих адміністративних процедур.
24.  Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
25.  Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).
26.  На підставі частини першої статті 1 цього Закону прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
27.  Згідно із частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
28.  Як правильно зазначив суд першої інстанції, у наведеній нормі передбачені випадки, коли прокурор виконує представницькі функції іншого державного органу у випадку, коли такий орган їх не здійснює чи здійснює неналежним чином (субсидіарна роль) або коли такий спеціальний орган не створено. Проте в цьому випадку в позивача підстав до виконання означених функцій не виникає, а тому норми частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII не підлягають застосуванню до спірних правовідносин.
29.  Відповідно до частин третьої та четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. 
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
30.  Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що за змістом наведених норм КАС України прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду з позовною заявою про захист інтересів держави, а не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом за якими гарантовано кожному згідно із частиною другою статті 55 Конституції України, і тільки тоді, коли для цього існують визначені законом підстави.
31.  Як установив суд першої інстанції, Офіс, посилаючись у позовній заяві, зокрема, на статтю 131-1 Конституції України та статтю 23 Закону № 1697-VII, не наводить обґрунтування, на захист яких саме інтересів держави пред`явлено позов. Позивач не зазначає і суб`єкта, якому за законом надано право на звернення до суду із цим позовом, однак який не здійснює своїх функцій чи здійснює їх неналежним чином. Згідно з доводами Офісу в позовній заяві рішення ВРП від 11 серпня 2020 року № 2373/0/15-20 в оскаржуваній частині порушує принцип правової визначеності в правовідносинах стосовно доцільності відсторонення судді від здійснення правосуддя, внаслідок чого суддя, підозрюваний у вчиненні злочинів проти правосуддя, має можливість продовжувати здійснювати правосуддя. Позивач доводить, що зазначене рішення породжує певні юридичні наслідки для Офісу, а саме виникнення обов`язку щодо виявлення та притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, якими вчинені дії, що порушують гарантії незалежності судді.
32.  З огляду на викладене суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що ці доводи свідчать, що підстави звернення Офісу з адміністративним позовом знаходяться в площині суб`єктивних прав та інтересів позивача, а не в площині здійснення прокурором представництва в суді законних інтересів держави. Однак такі підстави не визначені на законодавчому рівні як такі, що надають прокурору право на звернення до суду з відповідним позовом.
33.  Відповідно до пункту 7 частини першої статті 131 Конституції України в Україні діє ВРП, яка, серед іншого, вживає заходів щодо забезпечення незалежності суддів.
34.  Згідно з пунктом 9 частини першої статті 3 Закону № 1798-VIII ВРП вживає заходів щодо забезпечення авторитету правосуддя та незалежності суддів.
35.  Пунктом 2 частини першої статті 73 Закону № 1798-VIII визначено, що ВРП з метою забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя вносить до відповідних органів чи посадових осіб подання про виявлення та притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, якими вчинено дії або допущено бездіяльність, що порушує гарантії незалежності суддів або підриває авторитет правосуддя.
36.  ВРП вживає заходів, що визначені у частині першій цієї статті, з власної ініціативи, за зверненням судді, судів, органів та установ системи правосуддя (частина друга статті 73 Закону № 1798-VIII).
37.  Можливості оскарження до суду рішення ВРП про внесення до відповідних органів чи посадових осіб подання про виявлення та притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, якими вчинено дії або допущено бездіяльність, що порушує гарантії незалежності суддів або підриває авторитет правосуддя, положеннями Закону № 1798-VIII не передбачено.
38.  При цьому Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що, ухвалюючи рішення в оскаржуваній Офісом частині, ВРП не втрутилася в компетенцію прокуратури.
39.  ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував на тому, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
40.  Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскільки Офіс не наділений повноваженнями на звернення до суду з позовом про скасування рішення ВРП про звернення до Генерального прокурора щодо виявлення та притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, якими вчинено дії, що порушують гарантії незалежності судді, то рішення в оскаржуваній частині не може бути предметом розгляду адміністративного суду за зверненням Офісу.
41.  Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду також обґрунтовано зауважив про те, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим правильно не зазначив, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
42.  Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
43.  Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
44.  Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга Офісу задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення.
2. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                            О. С. Золотніков
Судді:                                         Т. О. Анцупова                                             Г. Р. Крет
                                                    В. В. Британчук                                           Л. М. Лобойко
                                                    Ю. Л. Власов                                                К. М. Пільков
                                                    І. В. Григор`єва                                           О. Б. Прокопенко
                                                    Д. А. Гудима                                                Л. І. Рогач
                                                    Ж. М. Єленіна                                               В. М. Сімоненко
                                                    Л. Й. Катеринчук                                        С. П. Штелик
                                                    В. С. Князєв