ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 серпня 2021 року 
м. Київ
справа № 805/1086/18-а
адміністративне провадження № К/9901/64012/18  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П., 
судді -  Єзеров А.А.,  Кравчук В.М., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 23.05.2018 (суддя - Олішевська В.В.) та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018 (судді - Сіваченко І.В., Гайдар А.В., Шишов О.О.) у справі за позовом ОСОБА_1 до державного інспектора, провідного спеціаліста Відділу контролю за використанням та охороною земель в Добропільському, Олександрівському районах та м.м. Краматорську і Дружківці Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, третя особа - управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області про визнання протиправними дій та скасування рішення,
встановив:
У лютому 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, з врахуванням уточнених позовних вимог, просив:
- визнати незаконними та протиправними дії відповідача по складанню посадовою особою - державним інспектором провідним спеціалістом Відділу контролю за використанням та охороною земель у Добропільському, Олександрівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Донецькій області Ситником С.О. акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельної ділянки від 20.07.2017 за №127-ДК/197/А0/10/01/-17;
- за наслідками розгляду протиправної поведінки посадової особи - державного інспектора провідного спеціаліста Відділу контролю за використанням та охороною земель в Добропільському, Олександрівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Донецькій області Ситника Станіслава Олеговича визнати протиправним та скасувати незаконний і безпідставно складений акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 20.07.2017 за №127-ДК/197/А0/10/01/-17.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Дружківська міська рада листом від 12.08.2017 №12-1387-01 звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області з проханням вжити передбачені законодавством заходи щодо проведення перевірки земельної ділянки з кадастровим номером 1411700000:00:006:0808 та притягнення до відповідальності винних осіб.
Наказом Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області від 11.07.2017 №127-ДК «Про здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності», відповідно до вимог Земельного кодексу України, Законів України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про охорону земель», Положення про Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області, затвердженого наказом Держгеокадастру №308 від 17.11.2016, враховуючи доповідну записку державного інспектора Ситника С.О. від 10.07.2017 №371/3-17-0.46 наказано здійснити державний контроль за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, шляхом проведення перевірки земельної ділянки із земель, водного фонду, комунальної форми власності, загальною площею 28,4459 га, яка розташована на території Дружківської міської ради поряд із селищем міського типу Новомиколаївка Райської селищної ради. Проведення перевірки доручено державному інспектору Ситнику С.О. 
20.07.2017 державним інспектором Ситником С.О. за участі начальника відділу земельних ресурсів Дружківської міської ради Петрусенка С.О., старшого лейтенанта поліції Ухова Р.В. у присутності ОСОБА_1 встановлено, що земельна ділянка із земель водного фонду комунальної форми власності, загальною площею 28,4459 га, яка розташована поблизу із с. Новомиколаївка у балці без назви на території Дружківської міської ради самовільно використовується ОСОБА_1 .
Виявлений факт самовільного користування земельною ділянкою зафіксовано в акті від 20.07.2017 №127-ДК/193/АП/09/01/-17. 
В цей же день проведено обстеження зазначеної земельної ділянки та встановлено факт самовільного зайняття земельної ділянка із земель водного фонду комунальної форми власності, загальною площею 28,4459 га, яка розташована поблизу із с. Новомиколаївка у балці без назви на території Дружківської міської ради ОСОБА_1 : на земельній ділянці розташовані об`єкти незавершеного будівництва, будівлі.
Вищезазначені акти перевірки направлені на адресу позивача рекомендованим листом з повідомленням, та отримані 25.07.2017 особисто позивачем, що підтверджується матеріалами справи.
20.07.2017 Головним управлінням Держгеокадастру у Донецькій області складено протокол про адміністративне правопорушення №127-ДК/0055П/07/01/-17, відповідно до якого встановлено, що ОСОБА_1 самовільно використовується земельна ділянка комунальної власності із земель водного фонду площею 28,4459 га, яка розташована на території Дружківської міської ради у балці без назви поблизу с. Новомиколаївка, що є порушення вимог статей 125 та 126 Земельного кодексу України. 
Крім того, 20.07.2017 на адресу позивача направлено повідомлення про розгляд справи про адміністративне правопорушення №127-ДК/0006/04/01/-17, зазначене повідомлення направлено рекомендованим листом з повідомленням на адресу позивача та отримано позивачем особисто 25.07.2017. 
27.07.2017 за результатами розгляду протоколу від 20.07.2017 №127-ДК/0055П/07/01/-17 відповідачем прийнято постанову про накладення адміністративного стягнення, якою визнано громадянина ОСОБА_1 винним у вчиненні адміністративного порушення, відповідальність за яке передбачена статтею 53-1 Кодексу України про адміністративне правопорушення, та накладено на нього адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 170 грн. 
Зазначена постанова направлена на адресу позивача 01.08.2017.
27.07.2017 Головним управлінням Декжгеокадастру у Донецькій області складено припис від 27.07.2017 №127-ДК/0070Пр/03/01/-17, яким зобов`язано позивача припинити порушення земельного законодавства, яке полягає у самовільному зайнятті земельної ділянки розташованої на території Дружківської міської ради у балці без назви, у строк до 28.08.2018. 
Не погоджуючись з діями державного інспектора по складанню акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 20.07.2017 за №127-ДК/197/А0/10/01/-17, а також з правомірністю самого акту, позивач звернувся до суду з цим позовом.
В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що дії державного інспектора по складанню оскаржуваного акту є протиправними, та такими, що порушують його права, оскільки такий було складено без його участі, він  містить неправдиві відомості та безпідставно звинувачує його в діях, які не відбувались.    
Крім того, позивач посилається на те, що він не має у власності та не орендує земельні ділянки, а посилання відповідача у тексті оскаржуваного акту на те, що ним самовільно захвачено земельну ділянку, є безпідставним, оскільки зазначений факт не можливо підтвердити та перевірити. Також посилається на те, що повідомлення про проведення перевірки йому направлено не було, а також у будь який інший спосіб позивач не був повідомлений про те, що така перевірка має відбутися.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 23.05.2018, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що дії державного інспектора щодо складення за наслідками перевірки акту відповідають приписам законодавства.
Що стосується оскарження самого акту, суди дійшли висновку, що висновки акту перевірки та безпосередньо акт перевірки не є рішенням органу владних повноважень, оскільки акт перевірки є службовим документом, що підтверджує факт проведення перевірки і є носієм доказової інформації про виявлені порушення, а відтак не породжує для осіб, які перевірялись, настання будь - яких юридичних наслідків та не впливає на його права, обов`язки та законні інтереси у розумінні п. 1 ч. 2 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України.
В свою чергу, оцінка акту перевірки, в тому числі і оцінка дій посадових осіб контролюючого органу щодо викладення у ньому висновків перевірки, а також щодо самих висновків перевірки, надається уповноваженими законом органами влади при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акту.
При цьому суди звернули увагу на те, що позивач скористався правом оскарження     постанови у справі про адміністративне правопорушення, прийнятої на підставі оскаржуваного акту перевірки (справа №233/3834/17), за наслідками розгляду якої постанову у справі про адміністративне правопорушення №127-ДК/0063По/08/01/-17 від 27.07.2017 про визнання ОСОБА_1 винним у вчиненні правопорушення, передбаченого ст. 53-1 КУпАП та накладення на нього адміністративного стягнення у вигляді штрафу - визнано протиправною та скасовано, а провадження по адміністративній справі закрито.
З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що судами не надано належної оцінки дійсним обставинам справи та ухвалено рішення, які підлягають скасуванню.
Посилався на безпідставне застосування судами до спірних правовідносин положень Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05.04.2007 №877-V, оскільки такий визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю). В свою чергу позивач не є суб`єктом господарювання.
Також посилається на безпідставне залучення судом першої інстанції до участі у справі в якості другого відповідача - ГУ Держгеокадастру у Донецькій області та третьої особи - управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області.
Відзиву  на касаційну скаргу до суду не надходило.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Розглядаючи справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог суди вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв`язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.
З такими висновками суддів колегія не погоджується з огляду на наступне.
За правилами частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до пунктів 1, 2, 7 частини 1 статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
За правилами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.
Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, від 19.02.2020 у справі №1340/3580/18 та інших Велика Палата дійшла наступних висновків:
«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час       здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких  законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.».
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
На розгляді Великої Палати Верховного Суду перебувала справа №810/5854/14 щодо оскарження акту перевірки, проведеної з питань дотримання вимог земельного законодавства.
Зокрема у постанові від 20.03.2019 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що «?  … ?  акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства не є правовим документом, який установлює відповідальність для позивача, та відповідно не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої    статті 17 КАС України. При цьому дії службової особи щодо складання такого акта та включення до нього певних висновків не породжують обов`язкових юридичних наслідків, що не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача.
Отже, оскаржувані позивачем дії інспектора та акт перевірки на момент звернення з цим позовом до суду не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що на підставі наведених вище положень частини першої  статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
При цьому Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що доводи позивача щодо протиправності дій інспектора зі складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства та помилковості (необ`єктивності) висновків, що містяться в такому акті, можуть бути перевірені адміністративним судом у разі звернення особи з позовом про визнання протиправним і скасування рішення посадової особи Інспекції, яким порушено права, свободи або законні інтереси позивача, прийнятого за результатами проведеної перевірки.».
Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не враховувати запропонований підхід під час вирішення цієї справи.
Як установлено судами попередніх інстанцій, позивач звернувся до суду з позовом до державного інспектора, провідного спеціаліста відділу контролю за використанням та охорою земель, в якому просив визнати протиправними дії інспектора щодо складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства, а також визнати протиправним та скасувати цей акт.
Враховуючи такий предмет оскарження та наведені вище висновки Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що позовні вимоги у даній справі не можуть бути розглянуті як за правилами адміністративного судочинства так і не підлягають розгляду в судовому порядку в цілому, в зв?язку з чим провадження у справі підлягає закриттю.
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15.12.2017) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України    суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі пункту 5 частини першої  статті 349 КАС України    суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
За правилами частини першої  статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями  238, 240    цього    Кодексу.
Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням норм процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі.
При цьому, враховуючи, що цей спір не підлягає розгляду в як в порядку адміністративного, так і в порядку будь-якого іншого судочинства, відсутні підстави надання оцінки іншим доводам касаційної скарги.
Керуючись ст. 238, 341, 345, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 23.05.2018 та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018  - скасувати.
Провадження у справі №805/1086/18 за позовом ОСОБА_1 до державного інспектора, провідного спеціаліста Відділу контролю за використанням та охороною земель в Добропільському, Олександрівському районах та м.м. Краматорську і Дружківці Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, третя особа - управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області про визнання протиправними дій та скасування рішення, - закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 

Судді:                                                                                
О.П. Стародуб          
А.А. Єзеров          
В.М. Кравчук