ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 вересня 2021 року 
м. Київ
справа № 1640/3141/18
провадження № К/9901/14550/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Приватного підприємства "АРТ-ІНЖИНІРИНГ" 
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року (суддя Слобадянюк Н.І.) і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року (головуючий суддя Бегунц А.О., судді Яковенко М.М., Лях О.П.)
у справі №1640/3141/18 
за позовом Приватного підприємства "АРТ-ІНЖИНІРИНГ" 
до Управління Держпраці у Полтавській області 
про визнання протиправним та скасування частково наказу і визнання протиправною та скасування постанови.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У вересні 2018 року Приватне підприємство "АРТ-ІНЖИНІРИНГ" звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Держпраці у Полтавській області, в якому, з урахуванням уточнень, просило:
- визнати протиправними та скасувати наказ Управління Держпраці у Полтавській області від 13 липня 2018 року №115П в частині призначення проведення інспекційного відвідування Приватного підприємства "АРТ-ІНЖИНІРИНГ" щодо відповідності вимогам законодавства про працю у зв`язку з надходженням листа Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області від 22 червня 2018 року №8773/06-23 та направлення на проведення заходу державного контролю від 13 липня 2018 року №1201;
- визнати протиправною та скасувати постанови про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 10 серпня 2018 року №ПЛ1527/584/АВ/П/ПТ/МГ-ФС.
2.          Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
3.          Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та прийняти нове рішення про задоволення позову.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що на підставі наказу про проведення заходів державного контролю від 13 липня 2018 року № 115П та направлення на проведення заходу державного контролю від 13 липня 2018 року №1201 інспектором Управління Держпраці у Полтавській області у період з 24 липня 2018 року по 25 липня 2018 року проведено інспекційне відвідування Приватного підприємства "АРТ-ІНЖИНІРИНГ" з питання додержання законодавства про працю в частині дотримання порядку укладення трудового договору, дотримання робочого часу, часу відпочинку, оплати праці та проведення атестації робочого місця.
5.          Наказ про проведення заходів державного контролю від 13 липня 2018 року № 115П прийнято у зв`язку з надходженням листа Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області від 22 червня 2018 року №8773/06-23, яким надано відомості, наявні в реєстрі застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування стосовно роботодавців, штатна чисельність яких не перевищує 10 осіб, серед яких значиться Приватне підприємство "АРТ-ІНЖИНІРИНГ".
6.          За результатами інспекційного відвідування складено акт від 25 липня 2018 року №ПЛ1527/584/АВ, в якому зафіксовано порушення Приватним підприємством "АРТ-ІНЖИНІРИНГ" вимог ч. 1 ст. 83 та ч. 2 ст. 106 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) внаслідок непроведення нарахування та виплати заробітної плати за роботу в надурочний час працівнику ОСОБА_1 та компенсації за всі невикористані дні щорічної відпустки при звільненні 14 червня 2018 року працівнику ОСОБА_2 .
7.          З опису виявленого порушення слідує, що оплата праці за роботу в надурочний час не здійснена у подвійному розмірі працівнику ОСОБА_1 . Так, норма тривалості робочого часу у квітні 2018 року становить 159 годин (з урахуванням п`ятиденного робочого тижня та зменшення тривалості робочого часу напередодні святкових та неробочих днів). Згідно з табелем обліку використання робочого часу за квітень 2018 року технічний директор ПП "АРТ-ІНЖИНІРИНГ" ОСОБА_1 30 квітня 2018 року (напередодні святкового дня - 1 травня) відпрацював 8 годин та загальна кількість відпрацьованого часу за квітень 2018 року склала 160 годин (20 днів по 8 годин). У розрахунковій відомості за період з 17 квітня по 30 квітня 2018 року працівнику ОСОБА_1 непроведено нарахування та виплату заробітної плати за роботу в надурочний час, чим порушено вимоги ч. 2 ст. 106 КЗпП України. Донарахування та виплату заробітної плати за роботу в надурочний час працівнику ОСОБА_1 в сумі 18,73 грн здійснено під час проведення інспекційного відвідування, що підтверджується відомістю на виплату готівки від 25 липня 2018 року №15 та підписом працівника у ній. Також при звільненні працівника ОСОБА_2 14 червня 2018 року непроведена виплата грошової компенсації за всі невикористані ним дні щорічної відпустки за період його роботи з 03 квітня 2018 року по 14 червня 2018 року, чим порушено вимоги ч. 1 ст. 83 КЗпП України. Донарахування та виплату компенсації за невикористану відпустку працівнику ОСОБА_2 в сумі 161,56 грн здійснено під час проведення інспекційного відвідування, що підтверджується відомістю від 25 липня 2018 року №14 та підписом працівника у ній.
8.          В акті інспекційного відвідування зазначено, що директор Приватного підприємства "АРТ-ІНЖИНІРИНГ" Журавльов А.М. ознайомлений з актом та примірник акта отримав - 25 липня 2018 року .
9.          01 серпня 2018 року Управлінням Держпраці у Полтавській області прийнято рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу на Приватне підприємство "АРТ-ІНЖИНІРИНГ" та вирішено призначити розгляд справи на 10 серпня 2018 року в Управлінні Держпраці у Полтавській області за адресою: м. Полтава, вул. Пушкіна, 119.
10.          Листом від 01 серпня 2018 року №02-12/3983 директора підприємства позивача запрошено на розгляд справи про накладення штрафу на Приватне підприємство "АРТ-ІНЖИНІРИНГ" 10 серпня 2018 року о 10:40 год в приміщенні Управління Держпраці у Полтавській області. Вказаний лист містить підпис про його отримання директором підприємства Журавльовим А.М. та дату отримання - 01 серпня 2018 року.
11.          10 серпня 2018 року начальником Управління Держпраці у Полтавській області Щербаком С.Л. прийнято постанову №ПЛ1527/584/АВ/П/ПТ/МГ-ФС про накладення на Приватне підприємство "АРТ-ІНЖИНІРИНГ" штрафу у сумі 74460,00 грн на підставі абз. 4 ч. 2 ст. 265 КЗпП України. Примірник постанови отримано директором Приватного підприємства "АРТ-ІНЖИНІРИНГ" - 10 серпня 2018 року.
12.          Не погодившись з наказом на проведення заходів державного контролю від 13 липня 2018 року № 115П (в частині, що стосується Приватного підприємства "АРТ-ІНЖИНІРИНГ"), направленням на проведення заходу державного контролю від 13 липня 2018 року №1201 та підставами проведення інспекційного відвідування, прийняттям вказаної постанови, а також з порядком проведення інспекційного відвідування, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
13.          Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що відповідач довів, що у спірних правовідносинах він діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, та прийняв наказ Управління Держпраці у Полтавській області від 13 липня 2018 року №115П та постанову про накладення штрафу уповноваженими особами області від 10 серпня 2018 року №ПЛ1527/584/АВ/П/ПТ/МГ-ФС у відповідності до вимог ч. 2 ст. 2 КАС України.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
14.          Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим і апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи. 
15.          Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що суди попередніх інстанції допустили порушення норм матеріального права в частині застосування Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V), стверджуючи те, що позапланова перевірка позивача відбувалася не на підставах, встановлених ч. 1 ст. 6 Закону №877-V, перелік яких є вичерпним та з інших підстав проводити перевірки заборонено ч. 2 ст. 6 цього Закону.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
17.          Обґрунтування вимог касаційної скарги зводиться до незгоди позивача із застосуванням судами попередніх інстанцій положень Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 «Деякі питання реалізації ст. 259 Кодексу законів про працю України та ст. 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Порядок №295) в частині вирішення питання про правомірність підстав інспекційного відвідування, проведеного Головним управлінням Держпраці у Полтавській області.
18.          Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19.           Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом №  877-V, дія якого поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
20.          Згідно з ч. 4 ст. 2 Закону № 877-V заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
21.          Зазначені у ч. 4 цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому Законом № 877-V порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог ст.1, ст. 3, ч.ч. 1, 4, 6 - 8, абз. 2 ч. 10, ч.ч. 13 та 14 ст. 4, ч.ч. 1 - 4 ст. 5, ч. 3 ст. 6, ч.ч. 1 - 4 та 6 ст. 7, ст.ст. 9, 10, 19, 20, 21, ч. 3 ст. 22 цього Закону.
22.          Відповідно до ч. 5 ст. 2 Закону № 877-V органи Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), забезпечують дотримання принципів державного нагляду (контролю); вимог щодо місця здійснення державного нагляду (контролю); вимог щодо врегулювання окремих питань виключно законами; обмежень у проведеннях заходів нагляду контролю в разі наявності конфлікту інтересів; трактувань норм на користь суб`єкта господарювання у разі їх неоднозначного трактування; заборони на вилучення оригіналів документів та техніки; обов`язку збереження комерційної та конфіденційної таємниці; умов проведення планових заходів, розробки методики для визначення критерій ризику; права суб`єкта господарювання на ознайомлення з підставами заходу та отримання посвідчення (направлення) на проведення заходу; вимог до складення наказу, посвідчення (направлення) на проведення заходу та акту за результатами заходу; відповідальності посадових осіб органу державного нагляду (контролю); прав суб`єктів господарювання; права на консультативну підтримку суб`єктів господарювання; громадський захист; оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) та умов віднесення суб`єктів господарювання до незначного ступеня ризиків у разі незатвердження відповідних критеріїв розподілу.
23.          Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31 березня 2021 року у справі №805/430/18-а дійшла висновку, що спеціальним законом, який відповідно до ч.4 ст. 2 Закону № 877-V повинен враховуватися органами Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), є КЗпП України, зокрема, Глава XVIII «Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю».
24.          Частиною 1 ст. 259 КЗпП України передбачено, що державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
25.          У силу положень ст. 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
26.           На виконання ч. 1 ст. 259 КЗпП України Кабінет Міністрів України затвердив Порядок №295, який, згідно з його п. 1, визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування).
27.          Пункт 5 Порядку №295 встановлює, що інспекційні відвідування проводяться: 1) за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю; 2) за зверненням фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин; 3) за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у пп. 1, 2, 4 - 7 цього пункту; 4) за рішенням суду, повідомленням правоохоронних органів про порушення законодавства про працю; 5) за повідомленням посадових осіб органів державного нагляду (контролю), про виявлені в ході виконання ними контрольних повноважень ознак порушення законодавства про працю; 6) за інформацією: Держстату та її територіальних органів про наявність заборгованості з виплати заробітної плати; ДФС та її територіальних органів про: - невідповідність кількості працівників роботодавця обсягам виробництва (виконаних робіт, наданих послуг) до середніх показників за відповідним видом економічної діяльності; - факти порушення законодавства про працю, виявлені у ході здійснення контрольних повноважень; - факти провадження господарської діяльності без державної реєстрації у порядку, встановленому законом; - роботодавців, що мають заборгованість із сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування у розмірі, що перевищує мінімальний страховий внесок за кожного працівника; Пенсійного фонду України та його територіальних органів про: - роботодавців, які нараховують заробітну плату менше мінімальної; - роботодавців, у яких стосовно працівників відсутнє повідомлення про прийняття на роботу; - роботодавців, у яких протягом місяця кількість працівників, що працюють на умовах неповного робочого часу, збільшилась на 20 і більше відсотків; - працівників, які виконують роботи (надають послуги) за цивільно-правовими договорами в одного роботодавця більше року; - роботодавців, у яких стосовно працівників відсутні нарахування заробітної плати у звітному місяці (відпустка без збереження заробітної плати без дотримання вимог Кодексу Законів про працю України та Закону України "Про відпустки"); - роботодавців, у яких протягом року не проводилась індексація заробітної плати або сума підвищення заробітної плати становить менше суми нарахованої індексації; - роботодавців, у яких 30 і більше відсотків працівників працюють на умовах цивільно-правових договорів; - роботодавців з чисельністю 20 і більше працівників, у яких протягом місяця відбулося скорочення на 10 і більше відсотків працівників; 7) за інформацією профспілкових органів про порушення прав працівників, які є членами профспілки, виявлених в ході здійснення громадського контролю за додержанням законодавства про працю. Звернення фізичних осіб, стосовно яких порушено правила оформлення трудових відносин, працівників і роботодавців може бути подане через уповноваженого представника.
28.          Системний аналіз наведених вище положень дає підстави дійти висновку, що інспекційне відвідування є формою державного нагляду за додержанням законодавства про працю, яке відноситься до повноважень відповідача та яке проводиться на підставі наказу та направлення.
29.           Частиною 4 ст. 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачено, що заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами. 
30.          Конвенція Міжнародної організації праці про інспекцію праці у промисловості й торгівлі 1947 року № 81 ратифікована Законом України від 08 вересня 2004 року № 1985-ІV.
31.          Відповідно до ч. 1 ст. 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
32.           Згідно зі ст. 16 Конвенції № 81 інспекція на підприємствах проводиться так часто і так ретельно, як це потрібно для забезпечення ефективного застосування відповідних законодавчих положень.
33.          Так у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі №200/11885/18-а міститься правовий висновок про те, що Конвенція визначає безумовне дискреційне повноваження інспектора самостійно приймати рішення щодо необхідності проведення інспектування того чи іншого роботодавця для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються.
34.           Варто зауважити й те, що питання стосовно підстав для здійснення позапланових заходів не охоплюється положеннями ст. 4 Закону №877-V, яка визначає загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю) й, у її частині четвертій, наводить вичерпний перелік питань, які встановлюються виключно законами.
35.           Суд звертає увагу на Рішення Конституційного Суду України 09 липня 1998 року №12-рп/98 у справі №17/81-97 за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення ч. 3 ст. 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну "законодавство"), де зазначено, що терміном "законодавство" охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України.
36.          У мотивувальній частині цього ж Рішення Конституційного Суду України зазначено, що термін "законодавство" досить широко використовується у правовій системі в основному у значенні як сукупності законів та інших нормативно-правових актів, які регламентують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелами певної галузі права. Цей термін без визначення його змісту використовує і Конституція України (ст.ст. 9, 19, 118, п. 12 Перехідних положень). У законах залежно від важливості і специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін вживається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише закони; в інших, передусім кодифікованих, в поняття "законодавство" включаються як закони та інші акти Верховної Ради України, так і акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в деяких випадках - також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади.
37.          Вказане дає підстави для висновку, що усі, окрім передбачених у ч. 4 ст. 4 Закону №877- V, питання, які пов`язані з здійсненням державного нагляду (контролю), зокрема, за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення (наприклад, переліку підстав для проведення Держпраці інспекційних відвідувань), можуть урегульовуватись, як законами, так й іншими актами законодавства, у тому числі й нормами міжнародної конвенції, яка ратифікована Україною у встановленому законом порядку.
38.          Однак, такими повноваженнями інспектор наділений виключно в рамках здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, який здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань, за наявності підстав визначених законодавством. В свою чергу, п. 5 Порядку № 295 визначає перелік підстав для здійснення державного контролю, який є вичерпним.
39.          У цій справі судами встановлено, що до Управління Держпраці у Полтавській області надійшов лист Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області від 22 червня 2018 року №8773/06-23, яким надано відомості, наявні в реєстрі застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування стосовно роботодавців, штатна чисельність яких не перевищує 10 осіб, серед яких значиться Приватне підприємство "АРТ-ІНЖИНІРИНГ".
За результатами аналізу отриманої інформації щодо страхувальника Приватного підприємства "АРТ-ІНЖИНІРИНГ" начальником Управління Держпраці у Полтавській області Щербак СЛ. прийнятий наказ "Про проведення заходів державного контролю" від 13 липня 2018 року № 115П, яким доручено заступнику начальника відділу з питань експертизи умов праці Рогозній Л.М. провести інспекційне відвідування Приватного підприємства "АРТ-ІНЖИНІРИНГ" щодо відповідності вимогам законодавства про працю.
На підставі наказу від 13 липня 2018 року № 115П заступнику начальника відділу з питань експертизи умов праці Рогозній Л.М. видано направлення від 13 липня 2018 року № 1201 на проведення заходу державного контролю щодо додержання Приватним підприємством "АРТ-ІНЖИНІРИНГ" законодавства про працю в частині дотримання порядку укладання трудового договору, дотримання робочого часу та часу відпочинку, оплати праці та проведення атестації робочого місця у період з 24 по 25 липня 2018 року.
40.          Вказані підстави узгоджуються з положеннями Порядку № 295.
41.          Отже, суди попередніх інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального законодавства у висновках щодо правомірності підстав проведення перевірки Головним управлінням Держпраці у Полтавській області.
42.     Доводи касаційної скарги спростовуються вищенаведеними висновками Верховного Суду.
43.          Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
44.          З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
45.          Оскільки Верховний Суд залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. ст. 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Приватного підприємства "АРТ-ІНЖИНІРИНГ" - залишити без задоволення, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року у справі №1640/3141/18 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб