ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 серпня 2021 року

м. Київ
справа № 509/396/17
провадження № К/9901/13110/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області на рішення Овідіопольського районного суду Одеської області у складі судді Кочко В.К. від 03 жовтня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Стас Л.В., Турецької І.О. Шеметенко Л.П. від                       11 квітня 2019 року, 

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, у якому просила:
- визнати незаконним та скасувати рішення Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області від 14.07.2016 року № 385-VI «Про відмову гр. ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Овідіопольського районного суду Одеської області від 03 жовтня 2018 року, зміненим постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року в частині мотивів ухвалення рішення, позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено.
Визнано незаконним та скасовано рішення Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області від 14 липня 2016 року № 385-VІ «Про відмову гр. ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою».

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що суб`єкт владних повноважень неправильно вирішив питання, які мають юридичне значення для прийняття рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивованої відмови у його наданні.

4. Змінюючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив із того, що рішення суду першої інстанції не містить обґрунтування висновків суду стосовно незаконності оскаржуваного рішення. Суд обмежився лише констатацією наведених фактів та послався на недоведеність відповідачем правомірності свого рішення.

5. Мотивуючи рішення про задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив із того, що в оскарженому рішенні не розкриті мотиви відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки невідповідність місця розташування земельної ділянки має бути пояснена вказівкою на конкретні невідповідності законам або прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам, генеральним планам населених пунктів та іншої містобудівної документації, схемам землеустрою і техніко-економічним обґрунтуванням використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, тощо. 

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Авангардівська селищна рада Овідіопольського району Одеської області звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Овідіопольського районного суду Одеської області від 03 жовтня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від              11 квітня 2019 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 звернулася до Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області із заявою від 07 липня 2016 року про передачу безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), вказавши бажане місце розташування земельної ділянки -   або в межах вулиць Тихая та Нижняя в смт. Авангард Овідіопольського району Одеської області , або по вул. Ангарська, біля АЗС «Сокар», у смт. Авангард Овідіопольського району Одеської області . До заяви позивач долучив планово-картографічні матеріали, документи.

8. Рішенням Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області від                        14 липня 2016 року № 385-VI «Про відмову гр. ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою» позивачці було відмовлено в наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою з підстав невідповідності місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, Генерального плану смт. Авангард Овідіопольського району Одеської області. 

9. Уважаючи рішення Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області від 14 липня 2016 року № 385-VI «Про відмову гр. ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою» незаконним, ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом. 

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. Касаційна скарга обґрунтована тим, що звертаючись із заявою про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою позивачка вказала бажане місце розташування земельної ділянки, визначила 3-ма масивами забудови в смт. Авангард — АДРЕСА_3, АДРЕСА_6, АДРЕСА_5 .

11. Земельні ділянки в межах масиву АДРЕСА_6 на дату розгляду клопотання вже перебували у приватній власності інших осіб.

12. Щодо земельних ділянок, включених у масив АДРЕСА_3 29 листопада 2012 року були прийняті рішення про надання дозволів на складання проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність.

13. Відповідно до Генерального плану смт Авангард на земельній ділянці масиву АДРЕСА_5 передбачене будівництво багатоквартирного будинку із об`єктами соціально-побутового призначення, що також виключає землі цієї ділянки з кола тих, за рахунок яких могло б бути задоволене клопотання позивача.

14. Також відповідач вказує на пропуск позивачем 6-місячного строку звернення до суду, який суд необґрунтовано поновив та відкрив провадження у справі. Крім того, апелянт послався на відсутність мотивації судового рішення і посилань на докази, що дали змогу суду дійти відповідних висновків.

15. ОСОБА_1 подано відзив на касаційну скаргу Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області на рішення Овідіопольського районного суду Одеської області від 03 жовтня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від              11 квітня 2019 року, у якому вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
17. Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин. 
18. Згідно із пунктом «б» частини першої статті 81 Земельного кодексу України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

19. Відповідно до частин першої - третьої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. 
Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об`єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу. 
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. 
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі:
а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; 
б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; 
в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. 

20. Статтею 121 Земельного кодексу України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах -   не більше 0,25 гектара, в селищах -   не більше 0,15 гектара, в містах -   не більше 0,10 гектара.

21. Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у статті 118 Земельного кодексу України. 

22. Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, клопотання подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

23. Згідно із частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

24. Ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до статті 118 Земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті  186-1 Земельного кодексу України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, передусім, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення. 

25. Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність. 

26. Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим. 

27. За такого правового регулювання Верховний Суд вважає, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження. 

28. Частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме: 
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; 
-  невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 

29. Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. З іншого боку, подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об`єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

30. У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України. Проте звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов`язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку. 

31. Відмовляючи у наданні дозволу, відповідний орган повинен навести усі підстави відмови.

32. Оцінюючи підстави ненадання дозволу, які наведені в оскарженому рішенні Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області від 14.07.2016 року № 385-VI «Про відмову гр. ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою», колегія суддів не погоджується з доводами відповідача про наявність вмотивованої відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки невідповідність місця розташування земельної ділянки має бути пояснена вказівкою на конкретні невідповідності законам або прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам, генеральним планам населених пунктів та іншої містобудівної документації, схемам землеустрою і техніко-економічним обґрунтуванням використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, тощо. 

33. Про наявність рішень Авангардівської селищної ради щодо земель із зазначених обраних позивачем в межах масивів № 22 та № 23 на дату звернення позивача з клопотанням від                               07 липня 2016 року, щодо землекористування інших осіб, відповідач зазначав вже в суді у запереченнях на адміністративний позов, проте посилань на такі підстави відмови оскаржене рішення відповідача не містить. 

34. Адміністративний суд під час перевірки правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, повинен надати правову оцінку тим обставинам, які стали підставою для його прийняття та наведені безпосередньо у цьому рішенні, а не тим, які в подальшому були виявлені суб`єктом владних повноважень для доведення правомірності («виправдання») свого рішення.

35. Отже, Верховний Суд уважає, що рішення Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області від 14.07.2016 року № 385-VI «Про відмову гр. ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою» прийняте з порушенням норм Земельного кодексу України, та не може уважатися обґрунтованим, добросовісним і законним, оскільки належних мотивів та причин такої відмови у вказаному рішенні органу місцевого самоврядування не наведено.

36. Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією висловленою у подібних правовідносинах Верховним Судом у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 17 грудня 2018 року у справі           № 509/4156/15-а.

37. Щодо твердження відповідача про пропуск позивачкою строку звернення до суду, колегія суддів зазначає наступне.

38. Зазначаючи, що позивачем пропущено строк звернення до суду на оскарження рішення Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області від 14 липня 2016 року № 385-VI «Про відмову гр. ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою», відповідачем не надано доказів коли саме ОСОБА_1 дізналася про існування оскаржуваного рішення чи отримала його копію. 

39. Для з`ясування питання, коли саме позивачем отримано рішення Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області від 14 липня 2016 року №  385-VI «Про відмову гр. ОСОБА_1 , Овідіопольський районний суд Одеської області ухвалою від 01 грудня 2017 року зобов`язав Авангардівську селищну раду Овідіопольского району Одеської області надати письмові відомості про те, яким чином і коли (дата отримання) ОСОБА_1 отримала завірену посадовою особою ОСОБА_2 копію рішення Авангардівської селищної ради від 14 липня 2016 року № 385-VI і копію документу, на якому ОСОБА_1 розписалася за отримане рішення. 

40. На виконання вимог ухвали Овідіопольського районного суду Одеської області від                               01 грудня 2017 року Авангардівська селищна рада Овідіопольського району Одеської області листом від 17 квітня 2018 року № 427 повідомила суд, що номенклатурою справ Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області не передбачені книга або журнал чи інший обліковий документ видачі рішень селищної ради фізичним та/або юридичним особам, у якому така особа або її представник розписується в отриманні рішення. Копії рішень селищної ради, прийнятих стосовно осіб, видаються особам за їх зверненням без додаткової фіксації отримання документу. 

41. З огляду на вищезазначене, відповідачем не спростовано твердження позивачки про отримання нею оскаржуваного рішення Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області від 14 липня 2016 року № 385-VI саме 08 серпня 2016 року, а тому звернувшись із позовом 06 лютого 2017 року ОСОБА_1 не було пропущено строк звернення до суду.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

42. За вищенаведених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції, змінене рішенням суду апеляційної інстанції, рішення суду апеляційної інстанції є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу рішення Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області залишити без задоволення, а рішення Овідіопольського районного суду Одеської області від                   03 жовтня 2018 року, змінене рішенням суду апеляційної інстанції, та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  

        Суддя-доповідач                                                                                       Н.В. Коваленко

Судді                                                                                                            Я.О. Берназюк 
                                                                                                                     В.М. Шарапа