ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 вересня 2021 року 
м. Київ
справа № 539/3701/16-а
адміністративне провадження № К/9901/39222/18  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Рибачука А.І., 

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами  у касаційній інстанції адміністративну справу № 539/3701/16-а
за позовом ОСОБА_1 до Лубенської міської ради Полтавської області про визнання бездіяльності незаконною, зобов`язання надати дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на постанову Лубенського міськрайонного суду від 20 грудня 2016 року, прийняту у складі головуючого судді Даценка  В.  М. та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року у складі колегії суддів: у складі головуючого судді: Любчич Л.В., суддів: Сіренко О.І. , Спаскіна О.А.,
в с т а н о в и в :
ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Лубенської  міської ради Полтавської області про визнання бездіяльності Лубенського міського голови, зобов`язання надати дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою.
В позові вказала, що 26.11.2014 року придбала квартиру з гаражем за адресою: АДРЕСА_1 . Квартира розташована на 1-му поверсі одноповерхового будинку.
Позивач бажає приватизувати земельну ділянку біля своєї квартири, однак не має можливості цього зробити через відсутність технічної документації на прибудинкову територію вказаного будинку уцілому. В зв`язку з цим 01.06.2016 року позивачка звернулася з заявою до Лубенського міського голови щодо виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі.
Позивач вважає, що має місце бездіяльність Лубенського міського голови, оскільки фактично питання надання дозволу на виготовлення технічної документації на землю не розглянуто, у зв`язку з чим звернулась із цим позовом.
Постановою Лубенського міськрайонного суду від 20 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року, у позові відмовлено. 

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що правовідносини, які виникли між позивачем та відповідачем в ході надання відповіді на заяви від 01.06.2016 та 12.08.2016, підпадають під дію Закону України «Про звернення громадян», а не ЗК України, оскільки дані заяви не відповідають вимогам ст. 118 ЗК України.
Зважаючи на те, що зазначені заяви позивачки розглянуті відповідачем та на них надані відповіді, суди дійшли висновку щодо правомірності дій відповідача по розгляду заяв ОСОБА_1 .
У касаційній скарзі позивач заявив вимоги про скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції, прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.
В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права.
Заперечень проти касаційної скарги не надано.
Суд, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про задоволення касаційної скарги частково.
Як встановлено, одна із позовних вимог ОСОБА_1 спрямована до Лубенського міського голови, а саме позивачка просила визнати протиправною бездіяльність Лубенського міського голови, як головної посадової особи  територіальної громади та суб`єкта владних повноважень, яка полягає у не розгляді по суті заяв ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою. Інша позовна вимога заявлена до Лубенської міської ради, а саме вимога про зобов`язання надати дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою.
Міська рада згідно з Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» є представницьким органом міських територіальних громад.
Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право і реальна можливість територіальної громади - мешканців села чи добровільного об`єднання в сільську громаду мешканців декількох сіл, селищ, міст - самостійно чи під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах законодавства України. Первинним суб`єктом місцевого самоврядування є територіальна громада. Сільські, селищні, міські ради представляють її функції і здійснюють від її імені і в інтересах функції і повноваження місцевого значення.
Тобто, ради є представницькими органами місцевого самоврядування.
Стаття 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»  передбачає,  що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.
Пунктом 9 частини першої статті 3 КАС України (у редакції чинній на час звернення до суду) визначено, що відповідач це суб`єкт владних повноважень, а у випадках, передбачених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
Аналогічна норма закріплена у пункті 9 частині першій статті 4 КАС України (у редакції чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій).
Таким чином, Лубенська міська рада та голова Лубенської міської ради відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування» є окремими суб`єктами владних повноважень.
Визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи.
При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним.
Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, а також за ініціативою суду.
Проте, суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір, у тому числі, щодо бездіяльності голови міської ради, не з`ясував хто є належним відповідачем у цій частині вимог та не вирішив питання про залучення до участі у справі співвідповідача.
Статтями 52 КАС України (чинного на час звернення до суду) та 48 КАС України (в редакції, що набрала чинності 15 грудня 2017 року і на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій) передбачена можливість залучення іншого відповідача чи його заміна лише судом першої інстанції.
Особа, яка залучається до участі у справі у процесуальному статусі відповідача має процесуальні права та процесуальні обв`язки, визначені КАС України.
Залучення ж такої особи на стадії апеляційного чи касаційного розгляду справи позбавляє залученого відповідача можливості користуватися своїми процесуальними правами, гарантованими КАС України в суді першої та апеляційної інстанції, що є порушенням принципу рівності сторін.
Така позиція міститься у постанові Верховного Суду від 07 квітня 2020 року (справа №200/9346/16-а(2-а/200/416/16), адміністративне провадження №К/9901/55147/18).
Крім того, колегія суддів не може погодитись із висновками судів, що правовідносини, які виникли між позивачем та відповідачем в ході надання відповіді на заяви від 01.06.2016 та 12.08.2016, підпадають під дію Закону України «Про звернення громадян», а не ЗК України, оскільки дані заяви не відповідають вимогам ст. 118 ЗК України.
Так, подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність регламентується нормами ЗК України, а тому надання оцінки спірним правовідносинам, зокрема, і питання щодо відповідності клопотання вимогам ст. 118 ЗК України, має відбуватись в контексті ЗК України.
Суд касаційної інстанції, відповідно до положень частини 2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Пунктом 1 частини 2 статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Враховуючи наведене, суд дійшов висновку про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанції повністю з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356  Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Лубенського міськрайонного суду від 20 грудня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року у справі № 539/3701/16-а скасувати повністю і передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді	Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик   А.І. Рибачук