ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 липня 2021 року

м. Київ
справа № 816/1591/16
провадження № К/9901/42552/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Мало-Кохнівський кар`єр» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу, за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Полтавського окружного адміністративного суду у складі колегії суддів: Конигіної Т.С., Єресько Л.О., Ясиновського І.Г. від 28 грудня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мельнікової  Л.В., Бенедик А.П.,   Донець Л.О. від 28 лютого 2017 року, 

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ТОВ «Мало-Кохнівський кар`єр» звернулось до суду з позовом до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу, у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 1 вересня 2016 року № 287 та пункту 287 додатку до цього наказу («Переліку спеціальних дозволів на користування надрами, яким встановлено терміни для усунення порушень законодавства про надра») у частині встановлення ТОВ «Мало-Кохнівський кар`єр» терміну для усунення порушень вимог пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від                      22 грудня 1994 року №  865, (далі - Положення № 865) щодо проведення повторної державної експертизи.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2016 року, залишену без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2017 року, позовні вимоги ТОВ «Мало-Кохнівський кар`єр» було задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України від 1 вересня 2016 року № 287 «Про встановлення термінів для усунення порушень» у частині встановлення ТОВ «Мало-Кохнівський кар`єр» терміну 30 календарних днів для усунення порушень пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 865 від 22 грудня 1994 року.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оскільки постанова Кабінету Міністрів України від 26 березня 2008 року № 264 «Про заходи щодо справляння платежів за користування надрами для видобування корисних копалин», якою внесені зміни до пункту 25 Положення «Про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин» № 865, втратила чинність 12 січня 2011 року, а попередня редакція пункту 25 Положення № 865 не відновлювалась, тому із цього моменту попередня та наступна редакції пункту 25 Положення № 865 не є чинними.

4. Фактично станом на момент виникнення спірних правовідносин положення пункту 25 Положення № 865 у жодній із вищевказаних редакцій не діяли.

За таких обставин, Державна служба геології та надр України в наказі № 287 від              01 вересня 2016 року визначила підставу для прийняття спірного наказу нечинну норму Положення № 865.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державна служба геології та надр України звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2016 року та ухвалу  Харківського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року та ухвалити нову постанову, якою відмовити ТОВ «Мало-Кохнівський кар`єр» у задоволенні позовних вимог. 

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Судами попередніх інстанцій установлено, що ТОВ «Мало-Кохнівський кар`єр»                30 жовтня 2003 року отримало спеціальний дозвіл № 3272 на користування надрами в Мало-Кохнівському родовищі з метою видобування гранітів, придатних в якості сировини для виробництва щебеню будівельного та каменю бутового.

Листом від 7 вересня 2016 року № 16170/13/14-16 Державна служба геології та надр України повідомила позивача про те, що наказом Державної служби геології та надр України від 1 вересня 2016 року № 287 позивачу надано 30 календарних днів для проведення повторної державної експертизи відповідно до пункту 25 Положення №  865. Також відповідач зазначив, що у вищезазначений термін необхідно повідомити Держгеонадра про затвердження Державною комісією України про запасах корисних копалин запасів вище згаданого родовища. У разі ненадання інформації у визначений термін буде розглянуто питання щодо подальшої дії спеціального дозволу на користування надрами у встановленому законодавством порядку.

Згідно з наданою відповідачем копією наказу Державної служби геології та надр України від 1 вересня 2016 року № 287 у зв`язку з порушенням надрокористувачами вимоги пункту 25 Положення № 865 не проведенням повторної державної експертизи та, враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування (протокол від                     17 серпня 2016 року № 2-16), наказано встановити терміни для усунення порушень законодавства про надра згідно з переліком, наведеним у додатку до цього наказу. Згідно з додатком до цього наказу ТОВ «Мало-Кохнівський кар`єр» установлено терміни для усунення порушень законодавства про надра 30 календарних днів.

Вважаючи вказаний наказ в частині встановлення ТОВ «Мало-Кохнівський кар`єр» терміну для усунення порушень вимог пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин щодо проведення повторної державної експертизи незаконним, ТОВ «Мало-Кохнівський кар`єр» звернулось до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

13. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій не врахували, що до постанови Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1994 року № 865 протягом усього строку її дії вносилися зміни, а також не враховано позицію Державної фіскальної служби України, викладеної у листі від 3 червня 2016 року                                   № 9651/5/99-12-02-03-16, роз`яснення Міністерства юстиції України, викладених у листі від 18 вересня 2013 року № 10140-0-26-13/10.2.

14. Відзиву на касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року ТОВ «Мало-Кохнівський кар`єр» не подано.  

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Частиною першою статті 19 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.

17. Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, встановлення порядку діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та державних адміністраторів визначає Закон України «Про довільну систему у сфері господарської діяльності».

18. Згідно із частиною першою статті 4-1 Закону України «Про довільну систему у сфері господарської діяльності» порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

19. Таким центральним органом виконавчої влади відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (далі - Положення № 1174)  є Держгеонадра, як згідно з покладеними на них завданнями, зокрема, видають в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами) (пп. 9 п. 4 Положення).

20. Пунктом 9 Положення № 1174 визначено, що Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди, видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

21. Пунктом 25 Положення № 865 (у редакції, чинній до 26 березня 2008 року) було передбачено, що повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться обов`язково у тому разі, коли перегляд вимог стандартів і технічних умов щодо кількості або якості корисних копалин, технології їх переробки призводить до зменшення сумарних розвіданих запасів більш як на 20 відсотків або зростання їх обсягу більш як на 50 відсотків. Запаси родовищ, що розробляються, підлягають повторній експертизі та оцінці, якщо внаслідок гірничодобувних або додаткових геологорозвідувальних робіт сумарні розвідані запаси зростають більш як на 50 відсотків порівняно з раніше оціненими ДКЗ, або якщо списані та передбачені до списання розвідані запаси як такі, що не підтвердилися чи недоцільні для видобутку за техніко-економічними умовами родовищ, перевищують нормативи, встановлені законодавством.
Повторна і додаткова експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться у порядку, передбаченому цим Положенням.

22. Постановою Кабінету Міністрів України від 26 березня 2008 року № 264 «Про заходи щодо справляння платежів за користування надрами для видобування корисних копалин» внесені зміни до пункту 25 Положення № 865 та викладено у наступній редакції:
«Повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться через кожні п`ять років експлуатації ділянки надр, а також у разі:
- коли перегляд вимог стандартів і технічних умов щодо кількості або якості корисних копалин, технології їх переробки призводить до зменшення сумарних розвіданих запасів більш як на 20 відсотків або зростання їх обсягу більш як на 50 відсотків. Запаси родовищ, що розробляються, підлягають повторній експертизі та оцінці, якщо внаслідок гірничодобувних або додаткових геологорозвідувальних робіт сумарні розвідані запаси зростають більш як на 50 відсотків порівняно з раніше оціненими Державною комісією по запасах корисних копалин або якщо списані та передбачені для списання розвідані запаси як такі, що не підтвердилися чи недоцільні для видобутку за техніко-економічними умовами родовищ, перевищують нормативи, встановлені законодавством;
- коли різниця у розмірі становить понад 20 відсотків порівняно з фактичними техніко-економічними та фінансовими показниками господарської діяльності, пов`язаної з видобуванням корисних копалин, а також коли зміни в технологічних схемах призводять до такої різниці».

23. Постановою Кабінету Міністрів України від 27 жовтня 2010 року № 1236 «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України» постанову Кабінету Міністрів України від 26 березня 2008 року № 264 визнано такою, що втратила чинність з 12 січня 2011 року.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

24. Відповідно до пункту 32 Правил підготовки проєктів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 6 вересня 2005 року № 870, визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи його скасування не поновлює дію актів, які визнані ним такими, що втратили чинність, чи які скасовані таким актом.
Дія акта Кабінету Міністрів України поновлюється шляхом прийняття відповідного акта або із зазначенням в тексті акта про визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи про його скасування.

25. Конституційний Суд України у рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп зазначив, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.

26. Крім того, у пункті 2 рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 зазначено, що дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

27. Водночас із прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 27 жовтня 2010 року № 1236 зміни та доповнення до Положення № 865 не вносились, попередня редакція пункту  25 Положення не відновлювалась.

28. Відновлення чинності пункту 25 Положення № 865 мало місце лише у грудні 2017 року з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення зміни до пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин», якою пункт 25 Положення № 865 викладено у новій редакції.

29. З огляду на вищезазначене колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскільки станом на час прийняття відповідачем оскаржуваних рішень норма пункту 25 Положення № 865 була нечинною, а підставою для встановлення строку для усунення недоліків та зупинення дії спеціального дозволу є порушення позивачем зазначеного пункту, фактично відсутні підстави вважати, що ТОВ «Мало-Кохнівський кар`єр»  допустило порушення умов користування надрами.

30. При цьому колегія суддів відхиляє посилання скаржника на позицію Державної фіскальної служби України стосовно чинності пункту 25 Положення № 865, що викладена у листі від 03 червня 2016 року № 9651/5/99-99-12-02-03-16, оскільки зазначений орган не уповноважений надавати будь-які офіційні роз`яснення стосовно чинності актів уряду.

31. Також не приймаються до уваги посилання відповідача на роз`яснення Міністерства юстиції України, викладені у листі від 18 вересня 2013 року № 10140-0-26-13/10.2, яке має лише інформаційний характер та не є обов`язковими до застосування, оскільки не є підзаконним актом.

32. Аналогічна позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2018 року у справі № 807/1332/17, від 22 квітня 2019 року у справі № 820/601/17, від                  27 лютого 2020 року у справі № 804/8510/16, від 09 липня 2020 року у справі №  811/1797/16 та від 15 червня 2021 року у справі № 826/1503/17.

33. З урахуванням вищенаведеного, висновки судів першої та апеляційної інстанції про протиправність пунктів наказів відповідача є правомірним, за мотивами, викладеними Верховним Судом у цій постанові, а доводи касаційної скарги не спростовують неправильного застосування відповідачем норм матеріального права.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

34. За наведених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а постанову Полтавського окружного адміністративного суду від                  28 грудня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  

       Суддя-доповідач                                                                                        Н.В. Коваленко

Судді                                                                                                            Я.О.  Берназюк 
                                                                                                                     І.В.  Желєзний