ХЕРСОНСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД 
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 вересня 2021 року м. Херсон
справа № 654/174/17-ц
провадження № 22-ц/819/1534/21 
                            
Херсонський апеляційний суд в складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ: 
головуючого (суддя-доповідач)	Пузанової Л.В.,	
суддів:	Склярської І.В..,	
  	Чорної Т.Г.,	
секретар	Автонагова Ю.В.,	

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Херсоні апеляційну скаргу першого заступника керівника Херсонської обласної прокуратури на ухвалу Голопристанського районного суду Херсонської області у складі судді Данилевського М.А. від 07 травня 2021 року у справі за позовом заступника прокурора Херсонської області в інтересах держави до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , треті особи: Новофедорівська сільська рада Голопристанського району Херсонської області, Бехтерська об`єднана територіальна громада Голопристанського району Херсонської області, про визнання недійсним договору купівлі-продажу,
встановив: 

У січні 2017 року заступник прокурора Херсонської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави до  ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , третя особа: Новофедорівська сільська рада Голопристанського району Херсонської області, про визнання недійсним договору купівлі-продажу нерухомого майна.  
В обґрунтування позову зазначив, що 30 червня 2010 року ОСОБА_2 на підставі нотаріально посвідченого договору купівлі-продажу придбав у ОСОБА_3 нерухоме майно, а саме: підпірну стіну, огорожу з освітлювальною мережею, поперечну стінку, бордюр, мостіння, що розташовані від бази відпочинку « ІНФОРМАЦІЯ_1 » до бази відпочинку « ІНФОРМАЦІЯ_2 » по АДРЕСА_1 , яке належало останньому на підставі рішення Голопристанського районного суду Херсонської області від 05 травня 2009 року. Вказаний договір купівлі-продажу було визнано недійсним рішенням Голопристанського районного суду Херсонської області від 11 лютого 2015 року, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Херсонської області від 06 травня 2015 року.
Всупереч вимогам закону ОСОБА_2 02 грудня 2015 року спірне нерухоме майно відчужено на користь ОСОБА_1 .
Вказує, що реєстрація права власності на зазначене нерухоме майно створює загрозу вибуття земельної ділянки, на якій це майно розташоване у приватну власність, а також загрозу заподіяння шкоди державним інтересам у сфері раціонального використанння та охорони земель, що перебувають у власності Новофедорівської територіальної громади, оскільки вказана земельна ділянка по суті є набережною с. Залізний Порт, яка має використовуватися для задоволення суспільних потреб.
Посилаючись на неправомірність відчуження ОСОБА_2 спірного нерухомого майна, право власності на яке у нього на час укладення договору купівлі-продажу було відсутнє, заступник прокурора Херсонської області, вважаючи, що внаслідок відсутності органу, уповноваженого державою на здійснення перевірки правомірності укладення угод, він має право звертатися до суду із позовом в інтересах держави про визнання недійсним договору і набув статусу позивача, просив суд визнати укладений 02 грудня 2015 року між ОСОБА_2 та ОСОБА_1 договір купівлі-продажу спірного нерухомого майна недійсним. 
Ухвалою суду від 20 січня 2021 року до участі у справ як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, залучено Бехтерську об`єднану територіальну громаду Голопристанського району Херсонської області.
Ухвалою суду від 07 травня 2021 року позов залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України.
В апеляційній скарзі перший заступник керівника Херсонської обласної прокуратури, діючи в інтересах держави, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на те, що ухвала постановлена судом з порушенням норм матеріального та процесуального права, просить ухвалу суду скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції. 
Скарга обґрунтована тим, що висновки суду щодо залишення позовної заяви без розгляду з підстав ненадання прокурором доказів, які б свідчили про невиконання або неналежне виконання з боку органів місцевого самоврядування повноважень у сфері розпорядження спірними земельними ділянками та у сфері нагляду або про відсутність у цього органу повноважень на звернення до суду чи у позасудовому порядку усунути виявлені порушення, що надавало би прокурору право звернутися до суду, не відповідають обставинам справи та зроблені без належного дослідження питання про порушення відповідачами державних інтересів, а також відсутності органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах.
У письмовому відзиві на апеляційну скаргу представник відповідача – адвокат Вічна І.М. викладені в ній доводи не визнала, висновки суду вважає правильними та обґрунтованими.
Заслухавши доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення в межах, визначених статтею 367 ЦПК України, апеляційний суд в складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ зробив висновок про те, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з таких підстав.
Судове рішення мотивовано тим, що підстави для представництва прокурором інтересів держави відсутні, оскільки в демократичному суспільстві не може існувати органу, уповноваженого державою на здійснення перевірки правомірності укладення приватними особами будь-яких угод, а у спорі щодо захисту права комунальної власності на земельну ділянку має виступати відповідний орган місцевого самоврядування, тому твердження прокурора про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, є необґрунтованими.
Згідно із пунктом 2 частини першої статті 257 ЦПК України, якою керувався суд, залишаючи позов прокурора без розгляду, суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.
 Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.
 Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України  внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. 
 За приписами частин третьої та четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі, обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача (частина п`ята статті 56 ЦПК України).
Аналогічні положення були закріплені у статті 45 ЦПК України в редакції, що діяла на час звернення прокурора із позовною заявою до суду.
 Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України «Про прокуратуру», яка визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
 У постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків щодо застосування норм права:
- прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, а також у разі його відсутності. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший, другий частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»);
- наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідний компетентний  орган. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»);
- прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, у чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає компетентний орган. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача;
- оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах;
- якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність компетентного органу, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган.
Отже, відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»  прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.
Саме наявність чи відсутність наведених обставин підлягає з`ясуванню судом при вирішенні питання про наявність підстав для здійснення прокурором представництва держави в суді у обраний ним спосіб.
Звертаючись до суду з указаним позовом, заступник прокурора Херсонської області посилався на те, що оспорюваний договір купівлі-продажу укладений всупереч вимогам закону та незважаючи на судові рішення, ухвалені у справах за позовом прокурора, оскільки ОСОБА_2 з 30 червня 2010 року не є власником спірного нерухомого майна, яке має статус самочинно зведеного, а тому не мав права продажу об`єкта нерухомого майна: частини підпірної стінки, огорожі, мостіння, сходових маршів, загальною площею 162кв.м., що розташоване по АДРЕСА_1 . Як на правову підставу для визнання правочину недійсним прокурор послався також на статтю 228 ЦК України та вказав на правові наслідки вчинення правочину, який порушує публічний порядок, вчинений з метою, що суперечить інтересам держави і суспільства.
З огляду на зміст позовної заяви, прокурор на виконання норм процесуального права та вимог Закону України «Про прокуратуру» у позовній заяві зазначав про те, що орган уповноважений державою на здійснення перевірки правомірності укладення цивільних угод щодо відчуження нерухомого майна, відмінного від земельних ділянок, відсутній. Вказував про необхідність втручання прокурора в указані правовідносини, яке спрямоване на захист правильного застосування законодавства та слугує загальному інтересу, оскільки відчуження об`єктів нерухомості, що розташовані на земельній ділянці, яка по суті є набережною с. Залізний Порт і має використовуватися для задоволення суспільних потреб, унеможливить її використання за цільовим призначенням. 
Відповідно до частини першої статті 167 ЦК України держава діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.
Статтею 170 ЦК України визначено, що держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом.
Перевіривши доводи прокурора щодо наявності компетентного органу, на здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, суд дійшов правильного висновку про те, що орган, уповноважений державою на здійснення перевірки правомірності укладення приватними особами будь-яких угод, зокрема щодо нерухомого майна, відсутній.
Оспорюючи наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави шляхом звернення із позовною заявою про визнання правочину недійсним, представник відповідачів- адвокат Вічна І.М. відсутність такого компетентного органу фактично визнала, виклавши у заяві про залишення позову без розгляду відповідне обґрунтування, однак зазначила, що у цій справі суд має визначити, які саме цивільні права держави порушуються оспорюваною угодою та, виходячи з цього, з`ясувати чи існує орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах (а. с. 70-75).
Здійснивши аналіз доводів прокурора про те, що реєстрація права власності на нерухоме майно, що є предметом відчуження за оспореним договором, створює загрозу вибуття земельної ділянки, на якій це майно розташоване, у приватну власність шляхом безоплатної приватизації або викупу, а також загрозу заподіяння шкоди державним інтересам у сфері раціонального використання та охорони земель, що перебувають у власності Новофедорівської територіальної громади, сприяння екологічній безпеці, збереженні землі як основного національного багатства, обмеження права мешканців територіальної громади на відпочинок, представник відповідачів зробила висновок, відповідно до якого у заяві прокурора йдеться про захист права власності територіальної громади на земельну ділянку комунальної власності, тому належним органом, який за законом уповноважений забезпечувати реалізацію повноважень власника земельної ділянки комунальної власності, є відповідний орган місцевого самоврядування.
Погодившись із таким висновком, суд першої інстанції послався на норми земельного законодавства, які регулюють питання власності на земельні ділянки, передачу земельних ділянок у власність із земель державної та комунальної власності , а також способи захисту прав на земельні ділянки, та вважав, що твердження прокурора про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах є необґрунтованими, а позивачем у спорі про захист права комунальної власності на земельну ділянку має виступати відповідний орган місцевого самоврядування.
При цьому суд в судовому рішенні не навів мотивів, із яких він не приймає до уваги заперечення прокурора на заяву представника відповідачів про залишення позову без розгляду, зокрема про те, що правомірність надання та використання земельної ділянки, на якій знаходиться спірне нерухоме майно, не є предметом пред`явленого прокурором позову, в той час як інтерес держави прокурор в першу чергу вбачає у забезпеченні дотримання закону та публічного порядку при вчиненні фізичними особами правочинів, наслідком порушення яких вважає і порушення земельного законодавства щодо розпорядження земельною ділянкою у майбутньому.
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.99 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи №806/1000/17).
При вирішенні питання про наявність підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави у справі за позовом про визнання недійсним договору купівлі-продажу нерухомого майна, яке призначене для використання широким колом осіб, суд першої інстанції не врахував висновків Європейського суду з прав людини, практика якого за діючим в Україні законодавством є джерелом права, та відповідно до яких «правильне застосування законодавства незаперечно становить «суспільний інтерес» (рішення від 22.01.2009 року у справі «Трегубенко проти України») та не зважив на те, що право держави на оспорення дійсності правочинів, вчинених, в тому числі, фізичними особами з підстав їх вчинення в порушення публічного порядку, з метою, що суперечить інтересам держави і суспільства прямо передбачено статтею 228 ЦК України, на яку послався прокурор в обґрунтування позову, тому захист такого інтересу відповідає функціям прокурора.
При цьому суд дійшов помилкового висновку про те, що позов прокурора спрямований на захист права комунальної власності на землю, адже земельна ділянка не є предметом відчуження за спірним договором.
Що ж стосується порушення інтересів держави у зв`язку із вчиненням відповідачами оспореного прокурором правочину, то такий факт підлягає встановленню чи спростуванню в процесі судового розгляду справи та шляхом ухвалення відповідного рішення, а не під час перевірки судом повноважень прокурора на участь у судовому процесі.
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що передбачені пунктом другим частини першої статті 257 ЦПК України підстави для залишення позову прокурора, діючого в інтересах держави, без розгляду відсутні, а оскаржене судове рішення як помилково ухвалене, підлягає скасуванню із направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
На підставі викладеного, керуючись статтями 367, 374, 379 ЦПК України, суд
постановив:

Апеляційну скаргу першого заступника керівника Херсонської обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Голопристанського районного суду Херсонської області від 07 травня 2021 року скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий                            Л. В. Пузанова

Судді:                                                                  І. В. Склярська

                          Т. Г. Чорна

Повний текст постанови складено 16 вересня 2021 року

Суддя Л. В. Пузанова