ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 липня 2021 року
м. Київ
справа №120/3044/20-а
адміністративне провадження №К/9901/8719/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Калашнікової О.В., Мартинюк Н.М.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом  ОСОБА_1 до Державної судової адміністрації України, Територіального управління Державної судової адміністрації України у Вінницькій області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Могилів-Подільського міськрайонного суду Вінницької області про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії та відшкодування шкоди, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 22 вересня 2020 року, прийняте у складі судді Віятик Н.В. та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року, ухвалену у складі колегії суддів: Граб Л.С.(головуючий), Іваненко Т.В., Сторчака В.Ю.
І. Суть спору та історія справи
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Державної судової адміністрації України, Територіального управління Державної судової адміністрації України у Вінницькій області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Могилів-Подільського міськрайонного суду Вінницької області, в якому просив:
1.1. визнати протиправними дії відповідачів щодо відмови у відшкодуванні матеріальної шкоди, заподіяної йому незаконними рішеннями та діями органів державної влади;
1.2. зобов`язати ДСА України та ТУ Державної судової адміністрації у Вінницькій області виконати наказ №47 по Могилів-Подільському міськрайонному суду Вінницької області від 24.04.2020 про нарахування та виплату вихідної допомоги судді у відставці ОСОБА_1 в розмірі 10 місячних заробітних плат   за останньою посадою з нарахуванням посадового окладу з 12 мінімальних заробітних плат, які діяли станом на 01.01.2014.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що    при звільненні з посади судді він не отримав вихідну допомогу в розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою, як це передбачалось статтею 136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції закону від 07 липня 2010 року за №2453-VI, оскільки на час звільнення стаття 136 вказаного Закону була незаконно виключена на підставі підпункту 1 пункту 28 розділу 11 Закону України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» від 27 березня 2014 року №1166-VIІ. Рішенням Конституційного суду України № 2-р (11) 2020 від 15.04.2020 визнано, що не відповідає   Конституції України (є неконституційним) положення підпункту 1 пункту 28 розділу 11   Закону України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» від 27.03.2014 №1166-VIІ, чим відновлено соціальну справедливість відносно суддів України, які при звільненні з посади судді у відставку були незаконно позбавлені вихідної допомоги, яка була передбачена статтею 136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції закону від 07 липня 2010 року за №2453-VI. Позивач зазначив, що оскільки незаконними рішеннями та діями органів державної влади було порушено його матеріальне право на отримання вихідної допомоги в розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою, то відповідно до   ст. 56 Конституції України      він має право на відшкодування за рахунок держави матеріальної шкоди в розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою. Дане право підтверджується і статтями 1173, 1175 ЦК України, які регулюють названі правовідносини. 
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3.  ОСОБА_1 є суддею у відставці Могилів-Подільського міськрайонного суду Вінницької області.
4. Постановою Верховної Ради України "Про звільнення суддів" №59-VIII від 25 грудня 2014 року позивача звільнено з посади судді Могилів-Подільського міськрайонного суду Вінницької області у зв`язку з поданням заяви про відставку та відраховано останнього зі штату працівників Могилів-Подільського міськрайонного суду згідно Наказу Голови Могилів-Подільського міськрайонного суду Вінницької області №107 від 31.12.2014.
5. Однак, на день звільнення позивачу не виплачена вихідна допомога у розмірі 10 (десяти) місячних заробітних плат за останньою посадою, в зв`язку з чим останній звернувся до суду.
6. Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 03.08.2016 у справі   № 802/4158/15-а задоволено позов ОСОБА_1 до ТУ ДСА у Вінницькій області, Могилів-Подільського міськрайонного суду Вінницької області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача-ДКС України. Визнано протиправною бездіяльність ТУ ДСА у Вінницькій області щодо відмови у виплаті судді Могилів-Подільського міськрайонного суду Вінницької області ОСОБА_1 вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою. Зобов`язано ТУ ДСА у Вінницькій області нарахувати та виплатити судді Могилів-Подільського міськрайонного суду Вінницької області ОСОБА_1 вихідну допомогу у зв`язку з відставкою   у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.
7. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 19.10.2016, постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 03.08.2016 скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні адміністративного суду відмовлено.
8. Рішенням Конституційного Суду України від 15 квітня 2020 року №2-р(ІІ)/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) положення підпункту 1 пункту 28 розділу II   Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року №1166-VII.
9. 17.04.2020 ОСОБА_1 звернувся до ДСА України про виплату йому вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат, однак отримав відмову, викладену у листі від 18.05.2020.
10. Аналогічну заяву позивач подав до ТУ ДСА України у Вінницькій області, однак йому також було відмовлено у такій виплаті.
11. Крім того, ОСОБА_1 подав до Сьомого апеляційного адміністративного суду   заяву про перегляд постанови Вінницького апеляційного адміністративного суду від   19 жовтня 2016 року по справі № 802/4158/15-а за виключними обставинами, посилаючись на   рішення Конституційного Суду України від 15 квітня 2020 року №2-р(ІІ)/2020. Ухвалою від 25.06.2020 в задоволенні заяви відмовлено.
12. Позивач, вважаючи, що в зв`язку з прийняттям закону, який визнаний неконституційним порушено його майнові права, а тому він має право на відшкодування матеріальної шкоди, звернувся з даним позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
13. Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 22 вересня 2020 року, яке залишено без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року, у задоволенні позовних вимог відмовив.
14. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що ОСОБА_1 звільнено з посади судді в той період, коли   Законом України від 27.03.2014 № 1166 "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні",   було виключено статтю 136 із   Закону України "Про судоустрій і статус суддів"   щодо виплати вихідної допомоги судді у відставці, а відтак права на вихідну допомогу у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою останній не набув. Поряд з цим, суд зазначив, що положення   ст.1175 ЦК України   підлягають застосуванню тільки у випадках, коли нормативно-правовий акт органу державної влади визнається незаконним і скасовується. У разі, коли закони чи інші нормативно-правові акти або їх окремі положення визнаються Конституційним Судом України неконституційними та у зв`язку з цим втрачають чинність, вказана норма не застосовується.
IV. Касаційне оскарження 
15. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами першої й апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.
16. У скарзі позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення, яким його позовні вимоги задовольнити повністю.
17. В обґрунтування касаційної скарги скаржник посилається на те, що суди не звернули уваги на предмет спору в його позовній заяві - відшкодування шкоди, заподіяної особі незаконними рішеннями та діями органів державної влади, а тому не досліджували питання спричинення позивачу матеріальної шкоди діями державного органу при прийнятті неконституційного    Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року №1166-VII, яким було скасовано ст. 136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в ре  дакції закону від 07 липня 2010 року за № 2453-VI щодо виплати вихідної допомоги суддям у відставці, законодавчий порядок відшкодування шкоди та аналіз нормативно-правових актів, які необхідно було застосувати для вирішення даного публічно-правового спору.
17.1. Скаржник зазначає, що в своїй позовній заяві він не ставив питання щодо виплати вихідної допомоги судді у відста  вці, а просив відшкодувати матеріальну шкоду у сумі невиплаченої вихідної допомоги судді у відставці внаслідок визнання Конституційним Судом України неконституційності положен  ня підпункту 1 пункту 28 розділу 11 Закону України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» від 27 березня 2014 року № 1166-VII, яким була скасована ст.136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в реда  кції закону від 07 липня 2010 року за № 2453-VI щодо виплати вихідної допомоги суддям у відс  тавці.
17.2. Позивач звертає увагу, що виплата вихідної допомоги судді у відставці та відшкодування матеріальної шкоди у сумі невиплаченої вихідної допомоги судді у відставці внаслідок визнання Конституційним Судом України неконституційності закону мають різні поняття та порядок вирішення, на ці особ  ливості предмету спору не звернули увагу суди першої та апеляційної інстанцій, що в по  дальшому вплинуло на юридичний аналіз наявних у справі доказів та винесення по справі неправосудних рішень. Цей висновок підтверджується і посиланням суддів Вінницького окружного адмінсуду та Сьомого апеляційного суду на судову практику Касаційного адмінсу  ду у складі Верховного Суду щодо вирішення питань, пов`язаних з розглядом публічно- правових спорів по стягненню виплат вихідної допомоги суддям у відставці (справи №813/4690/16 від 23 січня 2020 року, №826/3463/17 від 17 березня 2020 року, №826/3718/ 17 від 25 червня 2020 року, №826/3337/17 від 16 вересня 2020 року, хоча предметом спору по його позовній заяві є відшкодування матеріальної шкоди у сумі невиплаченої вихідної допомоги судді у відставці внаслідок визнання Конституційним Судом України неконституційності положення підпункту 1 пункту 28 розділу 11 Закону України «Про запобігання фінансової ка  тастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» від 27 березня 2014 року № 1166-VII, яким була скасована ст.136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції закону від 7 липня 2010 року за № 2453-VI, а тому названа вище судова практика не могла бути застосована до предмету спору при розгляді судами його позовної заяви по суті пу  блічно-правового спору.
17.3. Скаржник також зазначає, що оскільки при виході у відставку з посади судді неконституційним законом було поруше  но його право на отримання вихідної допомоги і він не отримав доходи, які міг би реально одержати за звичайних обставин, якби його право не було порушено (упущена вигода) не  законними рішеннями та діями органів державної влади в розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою, то тим самим йому були спричинені матеріальні збитки розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою. Позивач вказує, що наведені аргументи не досліджувалися судами першої та апеляційної інстанцій при розгляді предмету його позовної заяви та юридично підтверджують, що неконституційними діями органів державної влади України йому були спричинені матеріальні збитки розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою при звільненні з посади судді у відставку.
17.4. Скаржник зазначає, що на даний час відшкодування матеріальної шкоди по названим вище правовідносинам регулюється ст.1175 ЦК України, яка передбачає, що шкода завдана фізичній або юридич  ній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Респуб  ліки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акту, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів. В цій нормі закону відсутній припис щодо відшкодування шкоди на підставі визнання закону неконституційним, однак поняття незаконності і неконституційності закону є ідентичними по своїй правовій суті, оскільки вони направлені на відшкодування ма  теріальної та моральної шкоди за рахунок держави України і яка була спричинена незакон  ними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого са  моврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень, а тому є всі правові підстави для застосування цієї правової норми для регулювання подібних пра  вовідносин (аналогія закону), при правозастосуванні ч.3 ст.152 Конституції України щодо відшкодування матеріальної шкоди. 
18. У відзиві на касаційну скаргу Територіальне управління Державної судової адміністрації України у Вінницькій області вказує на її безпідставність та просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанції - без змін.
V. Оцінка Верховного Суду
19. Відповідно до частини першої   статті 341 КАС України   суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
20. Згідно з приписами частини четвертої   статті 328 КАС України   підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою   статті 353 цього Кодексу.
21. Зі змісту ухвали Верховного Суду від 22 березня 2021 року слідує, що провадження у справі відкрито з підстав, визначених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України - якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
22. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених   статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства   (далі -   КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
23. Як вбачається з матеріалів справи, підставою, що спонукала позивача звернутися до суду з цим позовом слугувало   визнання Конституційним Судом України неконституційності положен  ня підпункту 1 пункту 28 розділу 11 Закону України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» від 27 березня 2014 року № 1166-VII, яким була скасована ст.136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в реда  кції закону від 07 липня 2010 року за № 2453-VI щодо виплати вихідної допомоги суддям у відс  тавці та відповідно до якого, в свою чергу,   позивачу не було виплачено вихідної допомоги судді у відставці. Отже, позивачу завдано матеріальниі збитки розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою при звільненні з посади судді у відставку. В цьому випадку завдані позивачеві збитки зумовлені визнанням неконституційними положень закону.
24. Отже, предметом спору є відшкодування позивачу матеріальної шкоди у виді недоотриманої ним вихідної допомоги судді у відста  вці, внаслідок прийняття Верховною Радою України неконституційного    Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року №1166-VII, яким було скасовано ст. 136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в ре  дакції закону від 07 липня 2010 року за № 2453-VI щодо виплати вихідної допомоги суддям у відставці.
25. Згідно з частиною третьою   статті 152 Конституції України   матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
26. Відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди врегульовано   статтею 22 ЦК України, за змістом якої, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є: втрати, які особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).
27. Отже, поняття "збитки" включає в себе й упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено, про що обґрунтовано зазначено судами
28. Позивач, як зазначалось, просив суд відшкодувати завдану йому шкоду у вигляді невиплаченої вихідної допомоги судді у відставці, що, на його думку, і є збитками у вигляді упущеної вигоди.
29. Як неодноразово вказувала Велика Палата Верховного Суду в своїх рішеннях під час визначення предметної юрисдикції справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі (зокрема, постанова від 3 липня 2018 року в справі №826/27224/15).
30. Велика Палата Верховного Суду в справі №686/23445/17 (постанова від 5 червня 2019 року), розглядаючи спір, який виник за аналогічних фактичних обставин, що й розглядуваний спір, а саме: внаслідок визнання прийнятого Верховною Радою України неконституційного акта (закону), чим позивачу було завдано майнової шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати, зробила висновок, що такий спір повинен розглядатись за правилами адміністративного судочинства та зазначила, зокрема, таке.
30.1. У справі, що розглядається, позивач (обіймав посаду судді на час дії спірних правовідносин) у позовній заяві просив відшкодувати йому збитки, завдані прийняттям неконституційного акта, у вигляді недоплаченої заробітної плати за певний період у 2008 році та компенсації втрати її частини внаслідок несвоєчасної виплати, недоплаченого щомісячного грошового утримання за певний період у 2008 році та компенсації втрати його частини у зв`язку з несвоєчасною виплатою.
30.2. Отже, предметом спору є стягнення збитків у вигляді неотриманої частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які мали бути нараховані позивачу у 2008 році (січень - травень), коли він працював суддею, тобто перебував на публічній службі, а також стягнення компенсації у зв`язку з несвоєчасною виплатою.
30.3. З огляду на вказане можна зробити висновок, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, до чого включається і виплата заробітної плати та щомісячного грошового утримання.
31. Такий висновок Великої Палати Верховного Суду, перш за все, зумовлений тим, що незважаючи на заявлені позивачем позовні вимоги, спір у справі виник щодо неотримання суддею частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які мали бути йому нараховані, що є спором про проходження публічної служби відповідно до пункту 17 частини першої   статті 4 КАС України.
32. Ураховуючи наведені правові позиції Великої Палати Верховного Суду, а також незважаючи на намагання позивача перевести цей спір в площину деліктних правовідносин і відповідного нормативного регулювання, необхідно зазначити, що розглядуваний спір є спором щодо проходження публічної служби, який виник у зв`язку з невиплатою позивачу вихідної допомоги судді у відставці
33. Обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом відшкодування за рахунок держави матеріальної шкоди в розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою та обґрунтовування позовних вимог у спосіб, притаманний спорам про відшкодування шкоди з наведенням відповідного нормативного регулювання, не змінює суті спірних правовідносин, що виникли між сторонами в цій справі, і підстави їх виникнення, а отже не робить цей спір спором про відшкодування шкоди.
34. Щодо касаційного провадження, відкритого з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої   статті 328 КАС України, відповідно до якої, підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадку, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, то варто зазначити таке.
35. Звертаючись до суду з цим позовом, ОСОБА_1 обґрунтовував свої вимоги саме через призму понесення ним збитків у вигляді упущеної вигоди у зв`язку з визнанням неконституційним Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року №1166-VII, яким було скасовано ст. 136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в ре  дакції закону від 07 липня 2010 року за № 2453-VI щодо виплати вихідної допомоги суддям у відставці. Саме таке розуміння спірних правовідносин та обґрунтування позовних вимог підтверджено позивачем в касаційній скарзі.
36. Не в позовній заяві, касаційній скарзі, не в інших заявах по суті справи позивач не ставив під сумнів відповідність дій відповідачів положенням законодавства, що було чинним на час звільнення позивача з посади судді.
37. За таких обставин, у суду касаційної інстанції відсутні підстави та процесуальні повноваження на перевірку зазначених обставин з метою захисту його порушеного права.
38. Отже, суди першої та апеляційної інстанції дійшли правильного висновку про відмову в задоволенні позову, однак помилково вважали цей спір спором про відшкодування шкоди, завданої актом, що визнаний неконституційним, та вдалися до аналізу фактичних обставин справи в поєднанні з законодавством, що регулює питання відшкодування завданої шкоди.
39. Відповідно до частини четвертої   статті 351 КАС України   зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
40. Ураховуючи наведене, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, однак оскільки оскаржуване рішення містять помилкові мотиви, то в частині цих мотивів останнє підлягає зміні.
41. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями   341,   345,   351,   356 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 22 вересня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року в справі №120/3044/20-а змінити   в частині мотивів, виклавши їх в редакції цієї постанови.
3. В іншій частині рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 22 вересня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року в справі №120/3044/20-а залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                          О. А. Губська

Судді                                                                                                    О. В. Калашнікова

                                                                                                    Н.М. Мартинюк