ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 липня 2021 року 
м. Київ
справа №440/686/19
адміністративне провадження №К/9901/2088/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №440/686/19

за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 
до Полтавської обласної державної адміністрації,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Управління інфраструктури та туризму Полтавської обласної державної адміністрації, фізична особа-підприємець ОСОБА_2 , Лохвицька районна державна адміністрація,
про визнання протиправним і скасування рішення в частині, визнання протиправним та скасування розпорядження в частині, визнання договору нечинним,

за касаційною скаргою фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2019 року (головуючий суддя: Калитка О.М., судді: Рєзнікова С.С., Мельнікова Л.В.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У лютому 2019 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також - «ФОП ОСОБА_1 ») пред`явила позов до  Полтавської обласної державної адміністрації (далі також - «Полтавська ОДА»), у якому просила суд: 

- визнати протиправним та скасувати рішення конкурсного комітету при Полтавській обласній державній адміністрації по визначенню пасажирських перевезень на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області, оформлене протоколом від 27 грудня 2018 року №109 в частині пункту І Порядку денного про недопущення фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до участі у конкурсі на автобусному маршруті загального користування Лохвиця АС - Полтава АС-3 - Полтава АС-1 через Гадяч, рейси 131/132 (об`єкт конкурсу №38) за недостовірно подану інформацію та про визнання фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 переможцем конкурсу на автобусному маршруті Лохвиця АС - Полтава АС-3 - Полтава АС-1 через Гадяч, рейси 131/132 (об`єкт конкурсу №38); 

- визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Полтавської обласної державної адміністрації від 30 січня 2019 року №70 «Про введення в дію рішення конкурсного комітету про результати конкурсу з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області» у частині підпункту 1 пункту 1 розпорядження «Ввести в дію рішення конкурсного комітету щодо недопущення до участі у конкурсі автомобільного перевізника фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 відповідно до підпункту 1 пункту 12 Порядку»; у частині підпункту 2.1 пункту 2 розпорядження «Ввести в дію рішення конкурсного комітету щодо визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 на автобусному маршруті Лохвиця АС - Полтава АС-3 - Полтава АС-1 через Гадяч, рейси 131/132 (звичайний режим, дні виконання: щоденно)»; в частині пункту 3 розпорядження «Укласти з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 на п`ять років договір про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом по маршруту Лохвиця АС - Полтава АС-3 - Полтава АС-1 через Гадяч, рейси 131/132»; 

- визнати нечинним договір про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом, що укладений між Полтавською обласною державною адміністрацією та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 , на автобусному маршруті Лохвиця АС - Полтава АС-3 - Полтава АС-1 через Гадяч, рейси 131/132 (звичайний режим, дні виконання: щоденно).

В обґрунтування позовних вимог ФОП ОСОБА_1 послалася на протиправність рішення конкурсного комітету при Полтавській ОДА по визначенню пасажирських перевезень на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області (далі також - «Конкурсний комітет»), що оформлене протоколом від 27 грудня 2018 року №109. Стверджувала, що вказане рішення було ухвалене з істотним порушенням Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 року  №1081 (далі також - «Порядок №1081»).

Зазначала, що 5 липня 2018 року Полтавська ОДА оголосила конкурс з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області. З-поміж іншого, був оголошений конкурс за об`єктом №38 на міжміський маршрут Лохвиця АС – Полтавська АС-3 – Полтавська АС-1 через Гадяч , рейси 131/132. У рамках цього конкурсу вони з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 (далі також - «ФОП ОСОБА_2 ») були претендентами на вказаний об`єкт. 14 серпня 2018 року мав відбутися конкурс. Однак під час засідання Конкурсний комітет не прийняв рішення по суті конкурсу та переніс розгляд заяв претендентів на наступне засідання. Позивачка вважала, що комітет не мав для цього правових підстав і був зобов`язаний розглядати пропозиції претендентів лише на підставі інформації, яку вони подали у відповідних конвертах. Також зазначала, що Конкурсний комітет порушив строки перевірки достовірності інформації, викладеної у її заяві й документах, позаяк мав це зробити не пізніше як за два дні до проведення конкурсу. 

Крім цього, позивачка зауважувала, що 27 грудня 2018 року відбувся конкурс, проте інформація про його проведення не була опублікована і відповідач не повідомив її про  засідання комітету. Вказувала, що хоча вона вже була допущена до конкурсу, 27 грудня 2018 року Конкурсний комітет прийняв рішення про її недопущення. Водночас Комітет послався на подання нею недостовірної інформації стосовно правових підстав використання приміщень, де забезпечується проведення медичного огляду водіїв, їх стажування та інструктажі, а також технічний огляд стану автобусів та їхнє зберігання. Запевняла, що не приховувала від Конкурсного комітету відсутності у неї у власності відповідної матеріально-технічної бази, а навпаки вказувала у відповідній анкеті, що для забезпечення виконання цих процедур вона на договірних засад користувалася послугами ТОВ «Аскуктранс», яке мало орендовані відповідні приміщення та надавало послуги з виконання технологічних операцій (послуг). 

Зрештою стверджувала, що мала перевагу над своїм конкурентом ФОП ОСОБА_2 , оскільки протягом п`яти останніх років здійснювала пасажирські перевезення за тим же маршрутом, який був об`єктом конкурсу, що додавало їй 50 балів за бальної системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів. 

З огляду на викладене вважала, що Конкурсний комітет незаконно відмовив їй 27 грудня 2018 року у допуску до конкурсу, чим порушив її права й інтереси. Тому з метою їх захисту звернулася до суду. Оскарження розпоряджання голови Полтавської ОДА та договору про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом, укладеного між Полтавською ОДА та ФОП ОСОБА_2 , заявила як похідні вимоги.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2 липня 2019 року Полтавський окружний адміністративний суд ухвалив рішення про відмову у задоволення цього позову.

Суд першої інстанції відхилив доводи позивачки стосовно протиправного перенесення Конкурсним комітетом розгляду заяв перевізників-претендентів з 14 серпня 2018 року на інше засідання. Суд виходив з того, що  під час обговорення членами Конкурсного комітету пропозицій претендентів голова Лохвицької районної державної адміністрації (далі також - «Лохвицька РДА») озвучив інформацію щодо сумнівів у наявності в ФОП ОСОБА_1 права користування матеріально-технічною базою за адресою АДРЕСА_2 . З огляду на це суд дійшов висновку, що хоча Порядком №1081 і не було передбачено процедури перенесення Конкурсним комітетом розгляду заяв претендентів-перевізників, в окремих випадках, з метою прийняття обґрунтованого рішення Конкурсний комітет зобов`язаний перенести розгляд заяв, якщо без цього неможливо встановити всіх обставин, необхідних для прийняття рішення. 

Окремо місцевий суд зауважив, що стаття 45 Закону України «Про автомобільний транспорт» і пункт 12 Порядку №1081 не визначають процедуру недопущення перевізника до участі у конкурсі, а лише визначають підстави для такого недопущення і в разі, якщо конкурсна комісія не має достатніх підстав спростувати чи підтвердити певну обставину, перенесення розгляду такого питання до отримання необхідної інформації, на думку суду, є виправданим.

Також вказав, що законодавство України зобов`язує перевізника забезпечити проведення медичного огляду водіїв, їх стажування та інструктажів, а також огляд технічного стану автобусів та їх зберігання. Тому суд дійшов висновку, що анкета, затверджена додатком №4 до Порядку №1081, яка додається до заяви про участь у конкурсі з перевезення пасажирів, передбачає обов`язок зазначити відомості. Водночас суд зауважив, що позивачка у своїй анкеті зазначила, що вона не має у власності чи користуванні приміщень, де забезпечується проведення медичного огляду водіїв, їх стажування та інструктажі, а також огляд технічного стану автобусів та їх зберігання. З огляду на це суд не погодився з позивачкою в тому, що вона подала на конкурс документи у повному обсязі. 

Крім цього, місцевий суд відхилив доводи позивачки про те, що вона забезпечить виконання обов`язків перевізника за допомогою послуг ТОВ «Аскуктранс». Суд послався на ту обставину, що Конкурсним комітетом було отримано відомості, згідно з яким між ТОВ «Аскуктранс» і фізичною особою-підприємцем ОСОБА_3 , яка є власником приміщень за адресою АДРЕСА_2 , не укладався договір оренди. Тому суд дійшов висновку про обґрунтованість рішення Конкурсного комітету про недопущення позивачки до конкурсу як особи, яка подала документи, що містять недостовірну інформацію.

Зрештою суд відхилив доводи позивачки стосовно неповідомлення їй інформації про дату продовження конкурсу. Суд вказав, що ці доводи спростовані листом відповідача від 22 грудня 2018 року та витягом з журналу вихідної кореспонденції Полтавської ОДА.

Відхиливши ці доводи позивачки, місцевий суд вказав, що відповідач довів правомірність оскаржуваних рішень, тому відмовив у задоволенні позову.

ФОП ОСОБА_1 оскаржила це рішення до апеляційного суду.

5 грудня 2019 року Другий апеляційний адміністративний суд прийняв постанову, якою задовольнив скаргу позивачки, скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове судове рішення про часткове задоволення позову, а саме:

- визнав протиправним та скасував рішення конкурсного комітету при Полтавській ОДА по визначенню пасажирських перевезень на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області, оформлене протоколом від 27 грудня 2018 року №109 в частині пункту І Порядку денного про недопущення ФОП ОСОБА_1 до участі у конкурсі на автобусному маршруті загального користування Лохвиця АС - Полтава АС-3 - Полтава АС-1 через Гадяч, рейси 131/132 (об`єкт конкурсу №38) за недостовірно подану інформацію та про визнання ФОП ОСОБА_2 переможцем конкурсу на автобусному маршруті Лохвиця АС - Полтава АС-3 - Полтава АС-1 через Гадяч, рейси 131/132 (об`єкт конкурсу №38); 

- визнав протиправним та скасував розпорядження голови Полтавської обласної державної адміністрації від 30 січня 2019 року №70 «Про введення в дію рішення конкурсного комітету про результати конкурсу з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області» у частині підпункту 1 пункту 1 розпорядження «Ввести в дію рішення конкурсного комітету щодо недопущення до участі у конкурсі автомобільного перевізника ФОП ОСОБА_1 відповідно до підпункту 1 пункту 12 Порядку»; у частині підпункту 2.1 пункту 2 розпорядження «Ввести в дію рішення конкурсного комітету щодо визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області ФОП ОСОБА_2 на автобусному маршруті Лохвиця АС - Полтава АС-3 - Полтава АС-1 через Гадяч, рейси 131/132 (звичайний режим, дні виконання: щоденно)»; в частині пункту 3 розпорядження «Укласти з ФОП ОСОБА_2 на п`ять років договір про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом по маршруту Лохвиця АС - Полтава АС-3 - Полтава АС-1 через Гадяч, рейси 131/132»; 

- закрив провадження у справі в частині позовної вимоги про визнання нечинним договору про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом, укладеного між Полтавською ОДА і ФОП ОСОБА_2 , на автобусному маршруті Лохвиця АС - Полтава АС-3 - Полтава АС-1 через Гадяч, рейси 131/132 (звичайний режим, дні виконання: щоденно) та роз`яснив позивачці, що її розгляд здійснюється у господарському судочинстві.

Апеляційний суд зауважив, що за приписами пунктів 31, 33, 37 Порядку №1081 12 серпня 2018 року було останнім днем перевірки організатором достовірності інформації, викладеної у заяві та документах, поданих на конкурс, який мав відбутися 14 серпня 2018 року. Однак голова Лохвицької РДА надав акт обстеження матеріально-технічних баз від 7 серпня 2019 року безпосередньо під час конкурсу 14 серпня 2018 року. З огляду на це суд дійшов висновку, що відповідач порушив вказані пункти Порядку №1081.

Водночас апеляційний суд не погодився з висновком місцевого суду про те, що хоча Порядком №1081 і не було передбачено процедури перенесення Конкурсним комітетом розгляду заяв претендентів-перевізників, в окремих випадках, з метою прийняття обґрунтованого рішення Конкурсний комітет зобов`язаний перенести розгляд заяв, якщо без цього неможливо встановити всіх обставин, необхідних для прийняття рішення. Апеляційний суд наголосив на приписах статті 19 Конституції України та вказав, що нормами Закону України «Про автомобільний транспорт» і Порядку №1081 не передбачено можливості перенесення розгляду заяв претендентів-перевізників. 

З огляду на це суд апеляційної інстанції дійшов висновку про порушення відповідачем порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування в частині перенесення розгляду заяв претендентів-перевізників.

Крім цього, апеляційний суд не погодився з висновком місцевого суду стосовно повідомлення про продовження проведення конкурсу 27 грудня 2018 року на об`єкт №38, рейси 131/132, та вказав, що наявні в матеріалах справи лист №03-04/1329 від 22 грудня 2018 року, яким ФОП ОСОБА_1 запрошено до участі у засіданні конкурсного комітету 27 грудня 2018 року, та копія витягу з журналу вихідної кореспонденції Полтавської ОДА від 2 січня 2019 року не можуть бути прийняті як докази належного повідомлення позивача про проведення конкурсу 27 грудня 2018 року. Натомість апеляційний суд зауважив, що у матеріалах справи відсутні докази отримання позивачкою вказаного листа №03-04/1329 від 22 грудня 2018 року. Також суд вказав на те, що публікація в газеті оголошення від 22 листопада 2018 року про заплановане проведення конкурсу 27 грудня 2018 року не містила ідентифікуючих відомостей про те, що відбудеться (продовжиться) розгляд заяв (конкурсних пропозицій) перевізників-претендентів саме по об`єкту конкурсу №38.

Зрештою апеляційний суд дійшов висновку про те, що відповідач не довів правомірності рішення конкурсного комітету, яке оформлене протоколом від 27 грудня 2018 року №109.

Апеляційний суд вказав на невідповідність висновків місцевого суду обставинам справи у частині визнання протиправними та скасування рішення конкурсного комітету та відповідного розпорядження голови Полтавської ОДА. Тому скасував судове рішення суду першої інстанції та ухвалив нове про задоволення позову у цій частині.

Водночас апеляційний суд дійшов висновку, що спір у частині вимоги про визнання нечинним договору про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом, укладений між Полтавською ОДА та ФОП ОСОБА_2 на автобусному маршруті Лохвиця АС - Полтава АС-3 - Полтава АС-1 через Гадяч, рейси 131/132, не має публічно-правового характеру та повинен розглядатися господарським судом.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів

У січні 2020 року ФОП ОСОБА_2 подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення місцевого суду.

Скаржник стверджує, що апеляційний суд грубо порушив процесуальні вимоги статті 246 КАС України, які ставляться законодавцем до судового рішення. 

Зокрема, вказує на те, що суд не врахував доказ - письмові пояснення ФОП ОСОБА_4 від 20 вересня 2018 року стосовно неукладання нею договору оренди з ТОВ «Аскуктранс». Вважає, що невмотивоване відхилення цього доказу призвело до помилкових висновків.

Також покликається на те, що апеляційний суд порушив строки виготовлення судового рішення. Вказує, що скорочений текст постанови суд проголосив 5 грудня 2019 року та вказав, що її повний текст буде складений до 16 грудня 2019 року. Однак повний текст постанови було складено 23 грудня 2019 року.

Крім цього, посилається на помилкове зазначення апеляційним судом у резолютивній частині постанови відомостей про те, що вона «не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 КАС України». Зауважує, що вказана норма закону стосується справ незначної складності, а ця справа була розглянута за правилами загального позовного провадження, тобто постанова апеляційного суду могла бути оскаржена до касаційного суду. Вважає, що неправильне роз`яснення судом порядку оскарження постанови було спробою позбавити його такого права.

Водночас скаржник стверджує, що апеляційний суд неправильно застосував норми матеріального права - пункти 12, 31, 33, 37 Порядку №1081, статтю 45 Закону України «Про автомобільний транспорт». Вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про виправданість перенесення засідання конкурсного комітету на інший день з огляду на потребу перевірки певних обставин. Наполягає на тому, що апеляційний суд неправильно розтлумачив матеріальні норми під час оцінки дій відповідача стосовно перенесення засідання комітету й недопущення позивачки до конкурсу.

Позивачка ФОП ОСОБА_1 у відзиві на касаційну скаргу просила відмовити у її задоволенні через безпідставність. Вважає оскаржувану постанову апеляційного суду законною і обґрунтованою.

Полтавська ОДА відзиву на касаційну скаргу не подала, копію ухвали про відкриття провадження отримала 4 лютого 2020 року.

Представник Лохвицької РДА у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що доводи скаржника вважає обґрунтованими, тому просить скаргу задовольнити.

Представник Управління інфраструктури та туризму Полтавської ОДА у відзиві на касаційну скаргу підтримав вимоги скаржника та просив задовольнити касаційну скаргу.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

5 липня 2018 року Полтавська ОДА оголосила конкурс з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області, зокрема, за об`єктом №38 на міжміський маршрут Лохвиця АС - Полтава АС-3 - Полтава АС - 1 через Гадяч, рейси 131/132, про що було опубліковано оголошення у газеті «Село Полтавщини» №26 (т.1, а.с.27)

У цьому оголошенні було вказано, що кінцевий строк прийняття документів для участі в конкурсі - 20 липня 2018 року включно; конкурс відбудеться в приміщенні ОДА 14 серпня 2018 року о 09 год 00 хв, кімната №333.

14 серпня 2018 року відбувся конкурс за об`єктом №38, на який було допущено двох претендентів: ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 .

Того ж дня, безпосередньо під час конкурсу, голова Лохвицької РДА подав до Конкурсного комітету Акт обстеження матеріально-технічних баз від 7 серпня 2018 року, що був складений комісією цієї РДА (т.1, а.с.33, 107-108).

14 серпня 2018 року за результатами обговорень конкурсних пропозицій Конкурсний комітет одноголосно прийняв рішення доручити Управлінню інфраструктури Полтавської ОДА організувати роботу комісії по обстеженню матеріально-технічної бази по АДРЕСА_2 та до отримання результатів роботи комісії, з метою визначення переможця, перенести розгляд заяв перевізників-претендентів на наступне засідання конкурсного комітету (т.1, а.с.33-34).

11 вересня 2018 року голова Полтавської ОДА розпорядженням №776 ввів у дію вище вказане рішення Конкурсного комітету (т.1, а.с.35-36).

22 листопада 2018 року Полтавська ОДА оголосила конкурс з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області (т.1, а.с.49).

У цьому оголошенні було вказано, що конкурс відбудеться в приміщенні ОДА 27 грудня 2018 року о 09 год 00 хв, кімната №333.

27 грудня 2018 року відбулося засідання Конкурсного комітету, під час якого комітет прийняв рішення: не допустити ФОП ОСОБА_1 до участі у конкурсі на автобусному маршруті (об`єкт №38) Лохвиця АС - Полтава АС-3 - Полтава АС - 1 через Гадяч, рейси 131/132, за недостовірно подану інформацію; визнати ФОП ОСОБА_2 переможцем конкурсу по об`єкту №38; рекомендувати Організатору перевезень укласти з ним договір терміном на 5 років (т.1, а.с.50-55).

Наведені рішення прийняті одноголосно, оформлені протоколом №109 від 27 грудня 2018 року та введені в дію розпорядженням голови Полтавської ОДА №70 від 30 січня 2019 року (т.1, а.с.71-73, 133-136).

За наслідками визначення переможця конкурсу по об`єкту №38 Полтавською ОДА укладено з ФОП ОСОБА_2 договір про організацію перевезень пасажирів автомобільними дорогами від 30 січня 2019 року №1/19 (т.1, а.с.137).

ФОП ОСОБА_1 не погодилася з рішеннями Конкурсного комітету, прийнятими 27 грудня 2018 року за результатами конкурсу по об`єкту №38 , та звернулася з позовом до суду з метою їхнього оскарження.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА 

Процедура підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування визначена Законом України «Про автомобільний транспорт» та Порядком проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081.

Статтею 43 Закону України «Про автомобільний транспорт» встановлено основні засади визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування.

Нормами цією статті передбачено, що визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах. 

Об`єктом конкурсу можуть бути: маршрут (кілька маршрутів), оборотний рейс (кілька оборотних рейсів). 

На конкурс виносяться маршрути із затвердженими паспортами. 

Визначення кандидатури автомобільного перевізника для роботи на міжнародному автобусному маршруті загального користування здійснюється на конкурсних засадах у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Стаття 44 Закону України «Про автомобільний транспорт» стосується визначення умов перевезень та проведення конкурсу.

Згідно з частинами першою, другою, п`ятою, дев`ятою та дванадцятою цієї статті, організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. 

До обов`язкових умов конкурсу на перевезення пасажирів належать: визначена органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування обґрунтована структура парку автобусів, що працюватимуть на маршруті загального користування, за пасажиромісткістю, класом, технічними та екологічними показниками; державні соціальні нормативи у сфері транспортного обслуговування населення.

Договір з переможцем конкурсу (або дозвіл) органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування укладають (або надають) на термін від трьох до п`яти років.

Для підготовки та проведення конкурсу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування утворюють конкурсний комітет, до складу якого входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, та територіальних органів Національної поліції, а також громадських організацій у сфері автомобільного транспорту.

Порядок проведення конкурсів визначає Кабінет Міністрів України.

Вимоги до автомобільних перевізників, які допускаються до участі в конкурсі, встановлені статтею 45 Закону України «Про автомобільний транспорт».

Відповідно до цієї статті, у конкурсі на визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування можуть брати участь автомобільні перевізники, які мають ліцензію на той вид послуг, що виносять на конкурс, на законних підставах використовують у достатній кількості сертифіковані автобуси відповідного класу, відповідають вимогам, викладеним у статті 34 цього Закону. 

До участі в конкурсі не допускаються автомобільні перевізники, які: визнані банкрутами або щодо яких порушено справу про банкрутство чи ліквідацію як суб`єкта господарювання; подали до участі в конкурсі документи, що містять недостовірну інформацію; не відповідають вимогам статті 34 цього Закону; передбачають використовувати на маршрутах автобуси, переобладнані з вантажних транспортних засобів.

Загальні засади проведення конкурсу на перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування визначені статтею 46 Закону України «Про автомобільний транспорт».

Згідно з частиною першою цієї статті, для участі в конкурсі на перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування автомобільний перевізник подає конкурсному комітету такі документи: заяву претендента встановленого зразка із зазначенням автобусного маршруту загального користування, на якому має намір працювати претендент; відомості за підписом суб`єкта господарювання про автобуси, які будуть використовуватися на автобусному маршруті з зазначенням підстав для їх використання перевізником; відомості про додаткові умови обслуговування маршруту; документ, що підтверджує внесення плати за участь у конкурсі.

Пунктом 2 Порядку №1081 наведено визначення понять, що вживаються у цьому нормативно-правовому акті. З-поміж інших, наступні терміни мають таке значення:

- конкурсна пропозиція - умови обслуговування пасажирів, що пропонуються перевізником-претендентом, які зазначені у поданих на конкурс документах;

- конкурсний комітет - постійний або тимчасовий орган, утворений організатором для розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу; 

- організатор - орган виконавчої влади, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, який самостійно або із залученням робочого органу проводить конкурс;

- перевізник-претендент - автомобільний перевізник, який в установленому порядку подав заяву та документи для участі в конкурсі;

- умови конкурсу - встановлені організатором (обов`язкові та додаткові) умови перевезень пасажирів, які повинні виконувати автомобільні перевізники, визначені на відповідному об`єкті конкурсу.

Згідно з пунктом 4 Порядку №1081, організатором перевезень на автобусному маршруті загального користування є, серед інших, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні держадміністрації - на міжміському і приміському автобусних маршрутах, що не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області (внутрішньообласний маршрут), у тому числі таких, що проходять від населених пунктів Київської області до міста Києва.

Відповідно до пункту 8 Порядку №1081, переможця чи переможців конкурсу визначає організатор перевезень на підставі рішення конкурсного комітету окремо щодо кожного об`єкта конкурсу. 

У разі коли щодо одного чи кількох об`єктів конкурсу встановлено, що рішення конкурсного комітету прийнято з порушенням законодавства, організатор перевезень приймає рішення про скасування такого рішення конкурсного комітету щодо цих об`єктів та виносить його для повторного розгляду на наступному засіданні конкурсного комітету.

Пунктом 12 Порядку №1081 встановлено, що організатор перевезень приймає рішення про недопущення до участі в конкурсі перевізника-претендента, який: 

1) подав до участі в конкурсі неналежним чином оформлені документи чи не в повному обсязі, а також такі, що містять недостовірну інформацію; 
2) визнаний банкрутом або щодо якого порушено провадження у справі про банкрутство (за винятком того, стосовно якого проводиться процедура санації), або який перебуває у стадії ліквідації; 
3) не відповідає вимогам статті 34 Закону України «Про автомобільний транспорт»; 
4) не має достатньої кількості транспортних засобів для виконання перевезень, затвердженої обов`язковими умовами конкурсу, та перевезень, які повинні виконуватися відповідно до чинних договорів (дозволів). Достатня кількість транспортних засобів визначається як кількість автобусів, необхідних для виконання перевезень, та кількість резервних транспортних засобів, яка становить 10 відсотків необхідної кількості автобусів для виконання перевезень; 
5) має несплачені штрафні санкції, накладені Укртрансбезпекою, або водії якого мають несплачені штрафи, накладені відповідно до статті 130 Кодексу України про адміністративні правопорушення, неоскаржені у судовому порядку (що були накладені не пізніше ніж за 20 днів до дати проведення конкурсу); 
6) подав конкурсну пропозицію, що не відповідає обов`язковим та додатковим умовам конкурсу, крім випадків, передбачених частиною третьою статті 44 Закону України «Про автомобільний транспорт»; 
7) подав до участі в конкурсі більшу кількість автобусів, ніж це передбачено умовами конкурсу.

Відповідно до абзацу першого пункту 13 Порядку №1081, якщо перевізником-претендентом на один чи кілька об`єктів конкурсу є тільки один автомобільний перевізник, він визнається переможцем у разі його відповідності вимогам статей 45 і 46 Закону України «Про автомобільний транспорт».

Утворення та основні засади діяльності конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників встановлені пунктами 22-27 Порядку №1081.

Зокрема, пунктом 22 Порядку №1081 передбачено, що персональний склад конкурсного комітету затверджується організатором, який призначає голову, його заступника та секретаря. 

Секретар конкурсного комітету призначається організатором з числа представників організатора або робочого органу і включається до складу конкурсного комітету без права голосу.

Пунктом 23 Порядку №1081 встановлено, що до складу конкурсного комітету входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, Укртрансбезпеки, Національної поліції, територіального органу з надання сервісних послуг МВС та громадських організацій. При цьому кількість представників громадських організацій, діяльність яких пов`язана з автомобільним транспортом, повинна становити не менш як 50 відсотків загальної кількості представників громадських організацій. 

До складу конкурсного комітету не можуть входити представники суб`єктів господарювання - автомобільних перевізників, які є перевізниками-претендентами або які провадять діяльність на ринку перевезень пасажирів, а також представляють інтереси окремих автомобільних перевізників.

Згідно з пунктом 25 Порядку №1081 до участі в засіданні конкурсного комітету, на якому визначається автомобільний перевізник для роботи на міжміському та приміському автобусних маршрутах, які не виходять за межі території району, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні держадміністрації запрошують представників відповідної районної держадміністрації.

Відповідно до пункту 27 Порядку №1081 члени конкурсного комітету: 

1) беруть участь в обговоренні, розгляді оцінки пропозицій за бальною системою та зіставленні конкурсних пропозицій перевізників-претендентів на внутрішньообласних, внутрішньорайонних та міських автобусних маршрутах і забезпечують прийняття рішення щодо результатів конкурсу на таких маршрутах та подають організатору перевезень пропозицію щодо переможця конкурсу; 
2) мають право на ознайомлення з усіма матеріалами, що стосуються перевізників-претендентів, а також на відображення своєї окремої думки у протоколі засідання комітету на підставі інформації, що підтверджена документально та врахування якої не порушуватиме процедуру проведення конкурсу; 
3) зобов`язані дотримуватися норм законодавства, цього Порядку, об`єктивно та неупереджено розглядати конкурсні пропозиції перевізників-претендентів.

Пункт 28 Порядку №1081 стосується оголошення про проведення конкурсу на визначення автомобільного перевізника.

Цим пунктом встановлено, що організатор або робочий орган публікує в друкованих засобах масової інформації не пізніше ніж за 30 календарних днів до початку конкурсу оголошення про конкурс (крім друкованих оголошення може бути розміщено також в інших засобах масової інформації), яке повинне містити таку інформацію: 

1) найменування організатора та робочого органу; 
2) порядковий номер та основні характеристики кожного об`єкта конкурсу: на міжміському маршруті - номер рейсу, початковий та кінцевий пункти маршруту, протяжність, час відправлення з кінцевих пунктів та прибуття до них, особливості періодичності виконання перевезень, рекомендовану кількість зірочок за параметрами комфортності; на міському та приміському маршруті - номер маршруту, найменування кінцевих зупинок, кількість оборотних рейсів або кількість автобусів для забезпечення перевезень, режим руху та інтервал, особливості періодичності виконання перевезень (сезонний, у певні дні тижня тощо); 
3) умови конкурсу; 
4) порядок одержання необхідної інформації про об`єкт конкурсу;
5) кінцевий строк прийняття документів для участі в конкурсі; 
6) найменування організації, режим її роботи та адреса, за якою подаються документи для участі в конкурсі; 
7) місце та дата одержання бланків документів для участі в конкурсі; 
8) місце, дата та час початку проведення засідання конкурсного комітету; 9) розмір плати за участь у конкурсі; 
10) телефон для довідок (електронна адреса або адреса веб-сайту) з питань проведення конкурсу.

Правовідносини у сфері подання документів для участі у конкурсі врегульовані пунктами 29-39 Порядку №1081.

Так, абзацами першим та четвертим пункту 29 Порядку №1081 встановлено, що для участі у конкурсі перевізник-претендент подає окремо щодо кожного об`єкта конкурсу документи, визначені статтею 46 Закону України «Про автомобільний транспорт», за формою згідно з додатками 1-4.

Перевірку поданих документів на відповідність обов`язковим і додатковим (за наявності) умовам конкурсу та наявності усіх документів, передбачених цим Порядком, проводить організатор перевезень.

Абзацом шостим пункту 30 Порядку №1081 визначено, що кінцевий строк прийняття документів для участі в конкурсі визначається організатором і не може становити менш як 10 робочих днів до дати проведення конкурсу.

Документи, що безпосередньо стосуються конкурсу, які надійшли до організатора у зазначений в оголошенні про проведення конкурсу строк від підприємств, установ та організацій, які не є перевізниками-претендентами, подаються на розгляд конкурсного комітету (пункт 31 Порядку №1081).

Документи, які надійшли до організатора після встановленого строку, не розглядаються (пункт 33 Порядку №1081).

Згідно з пунктом 36 Порядку №1081 інформація про будь-яку зміну умов конкурсу повинна бути доведена до відома всіх перевізників-претендентів не менш як за 20 днів до дати проведення конкурсу шляхом опублікування у засобах масової інформації, в яких було розміщено оголошення про конкурс.

Відповідно до пункту 37 Порядку №1081 достовірність інформації, викладеної у заяві та документах, визначених пунктом 29 цього Порядку, перевіряється організатором та/або робочим органом не пізніше ніж за два дні до дати проведення конкурсу.

Процедура проведення конкурсу та визначення переможця врегульована пунктами 40-56 Порядку №1081.

Під час проведення конкурсу конкурсний комітет розглядає пропозиції перевізників-претендентів на підставі інформації, поданої ними в конвертах № 1 і 2 (пункт 40 Порядку №1081).

У разі коли на один з об`єктів конкурсу з перевезення пасажирів на внутрішньообласних, внутрішньорайонних та міських автобусних маршрутах претендує два або більше перевізники-претенденти, конкурсний комітет визначає переможця з використанням бальної системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів та подає пропозиції організатору перевезень. 

Сумарна кількість балів, одержаних кожним перевізником-претендентом на внутрішньообласних, внутрішньорайонних та міських автобусних маршрутах, є підставою для подання пропозицій організатору перевезень для визначення переможця конкурсу (пункт 42 Порядку №1081).

Пунктом 43 Порядку №1081 встановлено, що під час проведення конкурсу з перевезення пасажирів на внутрішньообласних, внутрішньорайонних та міських автобусних маршрутах запрошуються перевізники-претенденти, у присутності яких оголошуються конкурсні пропозиції. Перевізникам-претендентам надається право на обґрунтування запропонованих ними конкурсних пропозицій. Під час проведення конкурсу додаткові пропозиції від перевізників-претендентів не приймаються.

Організатор перевезень визнає переможцем конкурсу з перевезення пасажирів на внутрішньообласних, внутрішньорайонних та міських автобусних маршрутах того перевізника-претендента, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів, підготовлених конкурсним комітетом (абзац перший пункту 46 Порядку №1081).

Пунктом 49 Порядку №1081 встановлено, що рішення про результати конкурсу оформляється протоколом, який підписується головуючим, секретарем та присутніми членами конкурсного комітету і подається організатору перевезень протягом п`яти робочих днів. 

Організатор перевезень протягом десяти робочих днів від дати надходження протоколу конкурсного комітету опрацьовує матеріали проведеного конкурсу з перевезення пасажирів та у разі відсутності зауважень до порядку проведення конкурсу приймає рішення окремо за кожним об`єктом щодо переможця чи переможців конкурсу, а також того, хто зайняв друге місце у разі проведення конкурсу з перевезення пасажирів на внутрішньообласних, внутрішньорайонних та міських автобусних маршрутах. 

За наявності підстав вважати рішення конкурсного комітету про результати конкурсу такими, що прийняті з порушенням законодавства, приймається обґрунтоване рішення із зазначенням змісту порушень про скасування рішення конкурсного комітету щодо результатів конкурсу або скасування свого рішення як за окремими об`єктами конкурсу, так і в цілому всього конкурсу.

Пунктом 53 Порядку №1081 визначено, що організатор перевезень на внутрішньообласних, внутрішньорайонних та міських автобусних маршрутах не пізніше десяти робочих днів з дня опублікування свого рішення на офіційному веб-сайті укладає з переможцем конкурсу договір згідно з обов`язковими та додатковими (за наявності) умовами конкурсу та додатковими умовами обслуговування маршруту, наданими перевізником-претендентом.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду справ» (далі також - «Закон №460-IX»). 

Пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-IX встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга подана до набрання чинності Законом №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Проаналізувавши доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на таке.

Згідно частини 4 статті 328 КАС України (у редакції до 8 лютого 2020 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС (у редакції до 8 лютого 2020 року) України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У цій справі спірні правовідносини виникли під час проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування Лохвиця АС - Полтава АС-3 - Полтава АС-1 через Гадяч, рейси 131/132 (об`єкт конкурсу №38), організатором якого була Полтавська ОДА, а ФОП ОСОБА_1 й ФОП ОСОБА_2 брали у ньому участь й були претендентами на перемогу.

Аргументи учасників справи та висновки судів попередніх інстанцій характеризуються розбіжними поглядами на те, чи мав Конкурсний комітет повноваження для перенесення розгляду заяв претендентів-перевізників з 14 серпня 2018 року на інше засідання, а також чи законно цей Комітет 27 грудня 2018 року не допустив ФОП ОСОБА_1 до конкурсу та визнав ФОП ОСОБА_2 його переможцем.

Передумовою для перенесення розгляду заяв претендентів-перевізників стало подання головою Лохвицької РДА до Конкурсного комітету безпосередньо на його засіданні відомостей щодо сумнівів у наявності у ФОП ОСОБА_1 права користування матеріально-технічною базою за адресою АДРЕСА_2 .

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, вважав, що хоча Порядком №1081 й не передбачено процедури перенесення Конкурсним комітетом розгляду заяв претендентів-перевізників, в окремих випадках, з метою прийняття обґрунтованого рішення Конкурсний комітет зобов`язаний перенести розгляд заяв, якщо без цього неможливо встановити всіх обставин, необхідних для прийняття рішення.

Апеляційний суд з цим висновком місцевого суду не погодився та, наголосивши на приписах статті 19 Конституції України, вказав, що нормами Закону України «Про автомобільний транспорт» і Порядку №1081 не передбачено можливості перенесення розгляду заяв претендентів-перевізників. 

Також апеляційний суд дійшов висновку про те, що перевірка правдивості інформації, поданої ФОП ОСОБА_1 , мала бути здійснена не пізніше ніж за два дні до дати проведення конкурсу, а надані головою Лохвицької РДА відомості надійшли до організатора після встановленого строку. Тому суд дійшов висновку, що відповідач порушив пункти 31, 33, 37 Порядку №1081.

Верховний Суд погоджується з цим висновком суду апеляційної інстанції. 

Апеляційний суд правильно зважив на строки перевірки організатором достовірності інформації, викладеної у заявах і документах претендентів, а також слушно вказав на  строки подання документів до конкурсного комітету особами, які не є перевізниками-претендентами, і дійшов обґрунтованого висновку про їхнє порушення відповідачем. 

Крім цього, суд апеляційної інстанції правильно розтлумачив норми матеріального права та дійшов обґрунтованого висновку про те, що правилами Закону України «Про автомобільний транспорт» і Порядку №1081 не передбачено можливості перенесення розгляду заяв претендентів-перевізників. Інакше тлумачення допускало б діяльність суб`єкта владних повноважень без чітко встановлених меж і прийняття ним рішень без визначених законодавством підстав. 

Отже, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого й законного висновку про порушення відповідачем порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування в частині перенесення розгляду заяв претендентів-перевізників.

Ці висновки апеляційного суду спростовують доводи скаржника про те, що цей суд не дослідив зібрані докази, зокрема письмові пояснення ФОП ОСОБА_3 від 21 вересня 2018 року. Позаяк порушення вимог пунктів 31, 33, 37 Порядку №1081 й недотримання відповідних строків щодо подання документів до конкурсного комітету і перевірки достовірності відомостей, а також перенесення розгляду заяв претендентів у своїй сукупності виключали правову потребу в оцінці доказів, на які посилається скаржник. Адже це питання було похідним від тих обставин, де апеляційний суд встановив порушення порядку №1081.

Крім цього, доводи касаційної скарги не спростовують висновку апеляційного суду про протиправність рішення конкурсного комітету, яке оформлене протоколом від 27 грудня 2018 року №109.

Так, апеляційний суд вказав на процедурні порушення Порядку №1081, які були допущені відповідачем під час організації й проведення конкурсу 27 грудня 2018 року, а саме: відсутність публікації про цю подію; відсутність доказів запрошення ФОП ОСОБА_1 на конкурс. Ці порушення у сукупності з безпідставним перенесенням попереднього засідання Конкурсного комітету апеляційний суд трактував як свідчення незаконності рішення, яке оформлене протоколом від 27 грудня 2018 року №109.

Верховний Суд погоджується й з цими висновками суду апеляційної інстанції, оскільки характер, зміст і кількість порушень приписів Порядку №1081 впливають на законність та обґрунтованість оскаржуваних рішень відповідача і вказують на те, що вони не відповідають критеріям, які визначені статтею 2 КАС України. 

Водночас скаржник посилається на те, що у резолютивній частині постанови апеляційний суд зазначав неправильний порядок її касаційного оскарження. 

Суд зауважує, що не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

Недоліки зазначення порядку оскарження постанови не призвели і не могли призвести до неправильного вирішення справи, а також не вплинули на право скаржника на касаційне оскарження судового рішення.

Тому Верховний Суд відхиляє ці доводи скаржника.

Також скаржник посилається на те, що апеляційний суд порушив строки виготовлення судового рішення. Вказує, що скорочений текст постанови суд проголосив 5 грудня 2019 року та вказав, що її повний текст буде складений до 16 грудня 2019 року, однак повний текст постанови було складено 23 грудня 2019 року.

Верховний Суд відхиляє й ці доводи скаржника, оскільки строки складання повного тексту вказаної постанови не призвели і не могли призвести до неправильного вирішення справи.

Переглянувши оскаржувану постанову в межах доводів і вимог касаційної скарги й на підставі встановлених фактичних обставин справи, а також перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для скасування цього судового рішення. 

Відповідно до частини першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи (частина 2 статті 350 КАС України).

Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 залишити без задоволення.

Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2019 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М.            
Мартинюк А.В.             
Жук Ж.М.            Мельник-Томенко ,
Судді          Верховного Суду