ПОСТАНОВА
Іменем України

01 липня 2021 року 
Київ
справа №480/4605/18
адміністративне провадження №К/9901/28318/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Стрелець Т.Г., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 480/4605/18
за позовом  ОСОБА_1 
до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області
про визнання протиправною та скасування відмови, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою  ОСОБА_1     на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.08.2019 (колегія у складі: головуючого судді Подобайло З.Г., суддів: Бартош Н.С., Григорова А.М.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, в якому просив:
- визнати протиправною та скасувати відмову Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, викладену в листі від 25.10.2018 № М--12278-4842/21-18, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту на території Олешнянської сільської ради Охтирського району Сумської області;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Сумській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту на території Олешнянської сільської ради Охтирського району Сумської області.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що 25.09.2018 він звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту на території Олешнянської сільської ради Охтирського району Сумської області. Однак, листом від 25.10.2018 №М-12278-4842/21-18 відповідач відмовив у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки землі, за рахунок яких планується відведення земельної ділянки, частково знаходяться в приватній власності громадян і частково входять в масив, який включений в перелік земельних ділянок для передачі в оренду на умовах аукціону. Вважає, що вичерпний перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою наведений у ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України, при цьому в листі Головного управління Держгеокадастру у Сумській області 25.10.2018 № М--12278-4842/21-18 не наведено жодної з них. Таким чином, підстави для відмови позивачу в надані дозволу на розроблення проекту землеустрою відсутні. 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 11.02.2019 адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено. Визнано протиправною та скасовано відмову Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, викладену в листі від 25.10.2018 р. № М--12278-4842/21-18, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту на території Олешнянської сільської ради Охтирського району Сумської області. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Сумській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту на території Олешнянської сільської ради Охтирського району Сумської області. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на користь ОСОБА_1         704,80 грн. в рахунок відшкодування судового збору.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, виходив з того, що стаття                    118 ЗК України, яка також регулює порядок надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, не містить такої підстави для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, як зазначена відповідачем у листі від 25.10.2018  № М--12278-4842/21-18.
5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 14.08.2019 рішення Сумського окружного адміністративного суду від 11.02.2019 по справі №480/4605/18 скасовано. Прийнято нове рішення, яким в задоволені позову відмовлено.
6. Приймаючи таке рішення, апеляційний суд виходив з того, що земелька ділянка, на яку просить надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою позивач, знаходиться у приватній власності, що підтверджується Державними актами на право приватної власності серії П-СМ №001297 та П-СМ №001299, виданими громадянам на підставі розпорядження голови Охтирської райдержадміністрацїі, а також витягами Державного земельного кадастру по земельним ділянкам з кадастровими номер 5920386300:01:003:0024 та 5920386300:01:003:0032, де зазначено право власності - приватне. У зв`язку з вказаним, відмова Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, викладена в листі від 25.10.2018 №М-12278-4842/21-18, в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав невідповідності місця розташування об`єкта вимогам законів є обґрунтованою.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. У жовтні 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1  на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.08.2019, в якій скаржник просить скасувати рішення апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив, що земельна ділянка, яку він бажає приватизувати у межах норм, визначених Земельним кодексом України, є вільною, вона не знаходиться ні у приватній власності, ні в межах масиву, що виставляється на аукціон. На підтвердження цього позивач зазначає, що надав до суду графічне зображення всіх ділянок в межах всього масиві згідно даних публічної кадастрової карти. Крім цього, наголошує, що повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. 15.10.2019 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
10. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15.10.2019, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г.
11. Ухвалою Верховного Суду від 23.10.2019 вказану касаційну скаргу залишено без руху та встановлено десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для усунення недоліків шляхом належного обґрунтування наявності підстав для поновлення строку та надання доказів сплати судового збору.
12. Скаржником вимоги ухвали суду про залишення касаційної скарги без руху виконано та усунуто зазначені в ній недоліки.
13. Ухвалою Верховного Суду від 14.11.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1     на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.08.2019 у справі   № 480/4605/18 за позовом               ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання протиправною та скасування відмови, зобов`язання вчинити дії.
14. Ухвалою Верховного Суду від 30.06.2021справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 01.07.2021.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Як встановлено судами попередніх інстанції, 25.09.2018 позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту на території Олешнянської сільської ради Охтирського району Сумської області.
16. Листом від 25.10.2018 № М--12278-4842/21-18 відповідач відмовив у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки землі, за рахунок яких планується відведення земельної ділянки, частково знаходяться в приватній власності громадян і частково входять в масив, який включений в перелік земельних ділянок для передачі в оренду на умовах аукціону (а.с.6,8).
17. Не погоджуючись з такою відмовою відповідача, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
19. Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
20. Законом, який регулює земельні правовідносини, є ЗК України, а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.
21. Відповідно до пункту б) частин першої статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
22. Відповідно до частин першої-третьої статті 116 ЗК України громадяни набувають права власності земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
23. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (п. в) частина третя статті 116 ЗК України).
24. У статті 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам, зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
25. З огляду на це, позивач, який є громадянином України, має право на набуття права власності на земельну ділянку для особистого селянського господарства.
26. Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Водночас, ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує.
27. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України така процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування.
28. Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у статті 118 ЗК України. Відповідно до положень частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
29. У частині сьомій статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
30. У цій же частині статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
31. Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.
32. В свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України.
33. Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту.
34. Водночас, у частині сьомій статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.
35. Для порівняння, у частині дев`ятій статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.
36. У статті 118 ЗК України не визначено прямого обов`язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.
37. Правовий статус ГУ Держгеокадастру в області визначено Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 №333.
38. У пункті 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. 
39. Відповідно до пункту 10 Положення начальник Головного управління підписує накази Головного управління.
40. Згідно з п. 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015р. №600 (яка була чинна на момент розгляду відповідачем клопотань позивача), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
41. Пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
42. Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 №34/5, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.
43. Отже, положеннями вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань, в тому числі про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника. Листи складаються лише у разі надання відповіді на звернення громадян.
44. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 28.05.2020 у справі №813/1949/16, від 14.08.2020 у справі №815/6699/17.
45. Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.
46. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 18.06.2020 у справі №823/1166/17, від 25.06.2020 у справі №818/1010/17, від 21.04.2021 у справі №802/943/17-а.
47. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.
48. Оскільки відповідач не прийняв жодного передбаченого законом рішення за наслідками розгляду заяви ОСОБА_1 , а лише надіслав позивачу лист, у якому повідомив про відсутність підстав для надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність, суд касаційної інстанції не входить в обговорення вказаних у цьому листі відповідача підстав, оскільки такий документ не є рішенням суб`єкта владних повноважень (індивідуальним актом) у розумінні пункту 19 частини першої статті 4, частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відтак не може бути предметом судового розгляду.
49. В контексті вказаного, Верховний Суд зазначає, що відповідач, у даному випадку, не вчиняв дій щодо відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки, натомість допустив протиправну бездіяльність, не прийнявши жодного з передбачених статтею 118 ЗК України рішень. Цю обставину судами попередніх інстанцій не враховано.
50. Таким чином, виходячи з обставин цієї справи, встановлених судами під час її розгляду, враховуючи приписи наведених вище положень законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини, висловлені Верховним Судом правові позиції, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню із скасуванням судових рішень судів попередніх інстанцій та ухваленням нового рішення про часткове задоволення позову шляхом визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання у встановлений законом спосіб розглянути заяву позивача та за результатами такого розгляду прийняти відповідне мотивоване рішення.
51. Суд касаційної інстанції при прийнятті даного рішення також застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в п. 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії», заява № 303-A, п. 29).
52. Відповідно до частини першої, третьої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених    статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 11.02.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.08.2019 скасувати.
Ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання протиправною та скасування відмови, зобов`язання вчинити дії задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Сумській області щодо нерозгляду у передбачений законодавством спосіб заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту на території Олешнянської сільської ради Охтирського району Сумської області.
Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Сумській області розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту на території Олешнянської сільської ради Охтирського району Сумської області та за результатами такого розгляду прийняти відповідне мотивоване рішення.
У задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С.Г. Стеценко
А.Ю. Бучик 
 Т.Г. Стрелець ,
Судді Верховного Суду