ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 вересня 2021 року 
м. Київ
справа № 808/545/17
адміністративне провадження № К/9901/42688/18 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу №808/545/17
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 2 червня 2017 року, ухвалену у складі головуючого судді Семененко М.О., та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року, постановлену у складі: головуючого судді Коршуна А.О., суддів: Чередниченка В.Є., Панченко О.М.
в с т а н о в и в :
ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області (далі - відповідач, ГУ Держгеокадастру), у якому просила:
- визнати протиправною та скасувати відмову відповідача від 15.12.2016 №П-9634-5230/6-16 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки взамін сертифікату на право на земельну частку (пай) серії РН №212293 по колишньому КСП ім. Свердлова із земель запасу Мар`янівської сільської ради для ведення товарного сільськогосподарського виробництва;
- зобов`язати відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 щодо затвердження проекту та затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки взамін сертифікату на право на земельну частку (пай) серії РН №212293 по колишньому КСП ім. Свердлова із земель запасу Мар`янівської сільської ради Михайлівського району Запорізької області, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Свої вимоги обґрунтовувала тим, що відмова у затвердженні проекту землеустрою є безпідставною оскільки через зміни, які відбулись у земельному законодавстві України, обов`язок щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки покладається саме на ГУ Держгеокадастру.
Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 2 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року, позов задоволено.
Суди встановили, що розпорядженням голови Михайлівської районної державної адміністрації Запорізької області від 22.12.2008 №541 надано дозвіл громадянці ОСОБА_1 на замовлення розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки взамін сертифікату на право на земельну частку (пай) серії РН №212293 по колишньому КСП ім.Свердлова із земель запасу Мар`янівської сільської ради для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
На замовлення ОСОБА_1 Михайлівським районним виробничим відділом Запорізької регіональної філії Центру ДЗК виготовлено Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, розташованої за адресою: Запорізька область, Михайлівський район, Мар`янівська сільська рада.
12 березня 2014 року позивачка звернулася до Михайлівської районної державної адміністрації Запорізької області з заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Листом від 25.03.2014 №21/03-19 позивачці було повідомлено про відсутність у Михайлівської районної державної адміністрації Запорізької області відповідних повноважень щодо затвердження проекту землеустрою та запропоновано звернутися з даного питання до ГУ Держземагентства.
Так, позивачка неодноразово зверталася до ГУ Держземагентства, а в подальшому до правонаступника - ГУ Держгеокадастру, з клопотаннями про затвердження проекту землеустрою, проте, позивачці було відмовлено у затвердженні проекту землеустрою, з таких підстав:
- у листі від 30 квітня 2014 року №31-8-0.3-1903/2-14 зазначено, що проект не скріплений печаткою сертифікованого інженера-землевпорядника, який є відповідальним за якість робіт із землеустрою та не підписаний їм, що свідчить про не виконання норми статті 25 Закону України «Про землеустрій»;
- у листі від 23 грудня 2014 року №31-8-0.3-13416/2-14 вказано, що ґрунти запитуваної земельної ділянки відносяться до агровиробничої групи 71л, яка відноситься до особливо цінних земель, а оскільки проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок особливо цінних земель підлягають обов`язковій державній землевпорядній експертизі затвердження проекту землеустрою позивачки не є можливим через відсутність позитивного висновку державної експертизи;
- у листі від 13 травня 2015 року №31-8-0.3-5506/2-15 вказано, що опис меж у витязі з Державного земельного кадастру не відповідає таким в проекті землеустрою; до клопотання не був доданий агрохімічний паспорт запроектованої земельної ділянки;
- у листі від 17 липня 2015 року №31-8-0.3-878/25-15 зазначено про відсутність рішення суду про виділення в натуру (на місцевість) земельної частки (паю) за рахунок земель запасу або резерву державної власності;
- у листі від 17 серпня 2015 року №0-8-0.3-2208/25-15 вказано, що в порушення вимог п.75 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №1051, на аркушах відомостей про координати, кадастровому плані не проставлено позначку про проведення перевірки електронного документа та внесення відомостей до Державного земельного кадастру, встановленої додатком 15; акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання не відповідає вимогам Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками; матеріали геодезичних вишукувань не відповідають вимогам Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000, 1:500 (ГКНТА-2.04-02-98); перелік обмежень у використанні земельних ділянок не відповідає додатку 6 до Порядку ведення Державного земельного кадастру;
- у листі від 13 листопада 2015 року №31-8-0.3-6010/25-15 зазначено, що в порушення вимог п.75 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №1051, на аркушах відомостей про координати, кадастровому плані не проставлено позначку про проведення перевірки електронного документа та внесення відомостей до Державного земельного кадастру встановленої додатком 15; акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання не відповідає вимогам Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками; матеріали геодезичних вишукувань не відповідають вимогам Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000, 1:500 (ГКНТА-2.04-02-98); перелік обмежень у використанні земельних ділянок не відповідає додатку 6 до Порядку ведення Державного земельного кадастру;
- у листі від 12 квітня 2016 №П-1393-1940/6-16 вказано, що проект землеустрою містить висновок про погодження проекту землеустрою від 03.10.2014 №287, термін дії якого становить 1 рік, та довідку з держаної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями від 29.09.2011, в якій зазначено термін 1 рік; акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання не відповідає вимогам Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками; матеріали геодезичних вишукувань не відповідають вимогам Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000, 1:500 (ГКНТА-2.04-02-98); перелік обмежень у використанні земельних ділянок не відповідає додатку 6 до Порядку ведення Державного земельного кадастру;
- у листі від 15 грудня 2016 року №П-9634-5230/6-16 зазначено, що резолютивна частина рішення Михайлівського районного суду Запорізької області від 17.10.2007 містить зобов`язання для Михайлівської районної державної адміністрації, тому в ГУ Держгеокадастру відсутні правові підстави для задоволення заяви.
Не погодившись з рішенням відповідача про відмову в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, викладеної у листі від 15.12.2016, позивачка звернулася до суду з цим позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, мотивував своє рішення тим, що відповідач, відмовляючи позивачці у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки взамін сертифікату на право на земельну частку (пай), діяв не у спосіб, який визначено чинним законодавством України, така відмова суперечить чинному законодавству, а тому є протиправною.
Відповідач не погодився із вказаними судовими рішеннями і подав касаційну скаргу з вимогами про їх скасування та ухвалення нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог. Вказує, що приймаючи оскаржувані рішення суди втрутились у його дискреційні повноваження.
Заперечення на касаційну скаргу не надходили.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених КАС України, колегія суддів виходить із такого.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частинами першою та другою статті 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
Відповідно до частини третьої статті 122 Земельного кодексу України, в редакції чинній на момент прийняття розпорядження від 22.12.2008, районні державні адміністрації на їх території передають земельні ділянки із земель державної власності у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для сільськогосподарського використання.
Судами встановлено, що із заявою про затвердження проекту землеустрою позивачка звернулася до Михайлівської районної державної адміністрації Запорізької області 12 березня 2014 року, що підтверджується листом від 25.03.2014 №21/03-19.
Так, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» від 6 вересня 2012 року №5245-VI внесено зміни до Земельного кодексу України, серед іншого і до статті 122, яка визначає повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування.
Саме цим Законом повноваження щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної форми власності було передано центральному органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальним органам.
Частиною 3 статті 122 Земельного кодексу України, в редакції чинній на момент звернення позивача з заявою про затвердження проекту землеустрою до Михайлівської районної державної адміністрації Запорізької області, було визначено, що районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для:
а) ведення водного господарства;
б) будівництва об`єктів, пов`язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), з урахуванням вимог частини сьомої цієї статті;
в) індивідуального дачного будівництва.
Відповідно до частини четвертої статті 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Як встановлено судами, позивачка просила затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва розташованої на території Мар`янівської сільської ради Михайлівського району Запорізької області, площею 6,4205 га, форма власності - Державна власність.
Тобто, станом на момент звернення позивачки 12 березня 2014 року Михайлівська районна державна адміністрація Запорізької області втратила повноваження щодо розпорядження земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної форми власності через зміни, внесенні до Земельного кодексу України.
При цьому, редакція частини четвертої статті 122 Земельного кодексу України на дату складання відповідачем відмови від 15.12.2016 також передбачала, що саме центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Відповідно до п.1 Положення про Державне агентство земельних ресурсів України, затвердженого Указом Президента України від 8 квітня 2011 року № 445, Державне агентство земельних ресурсів України (Держземагентство України) є центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів та топографо-геодезичної і картографічної діяльності, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері земельних відносин та топографо-геодезичної і картографічної діяльності.
Згідно з абзацом 2 пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» утворено Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, реорганізувавши Державне агентство земельних ресурсів України шляхом перетворення.
Відповідно до п.1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Підпунктом 31 пункту 4 вказаного Положення передбачено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи.
Відповідно до частини 1 статті 186-1 Земельного кодексу України, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Згідно з частиною 4 статті 186-1 Земельного кодексу України розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту, а щодо земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, розробник подає оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на погодження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а до органів, зазначених у частині третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.
Частиною 5 статті 186-1 Земельного кодексу України визначено, що органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
Отже, вищевикладеними приписами чинного законодавства України підтверджується те, що саме до повноважень ГУ Держгеокадастру належить вирішення питання затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, починаючи з квітня 2014 року до грудня 2016 року відповідач здійснював розгляд заяв позивачки про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому, відповідач до 15.12.2016 не відмовляв у затвердженні проекту землеустрою з підстав відсутності повноважень щодо розгляду даного питання, а навпаки, здійснював розгляд заяв по суті відповідно до встановленого порядку, визначав недоліки в оформленні поданих позивачкою документів тощо. Крім того, у листі від 12.04.2016 №П/1393-1940/6-16 відповідач самостійно вказував на те, що саме Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області відповідно до ч.4 ст.122 Земельного кодексу України є розпорядником земель сільськогосподарського призначення державної форми власності.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками судів, що відповідачем безпідставно та необґрунтовано відмовлено позивачці у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Колегія суддів Верховного Суду також погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що задоволення вимоги про зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою в даному випадку не буде втручанням суду в дискреційні повноваження відповідача, а буде обґрунтованим способом захисту порушеного права позивача, оскільки відповідач протиправно надав формальну відмову з підстав, не передбачених діючим законодавством, оскільки спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Суд вважає, що обрана судом першої інстанції форма захисту порушених прав у даному випадку не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.
Так, поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Тобто, дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".
Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд, зокрема, затвердити проект землеустрою, або ні. Безперечно, правомірним у даному випадку є лише один варіант поведінки, залежно від фактичних обставин.
Отже, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.
Вказана правова позиція узгоджується з позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 05.03.2019 у справі №818/1817/17. 
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Відповідно до частини третьої статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції, здійснивши попередній розгляд справи, залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356  Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області - залишити без задоволення.
Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 2 червня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року у справі №808/545/17 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................
Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик
А.І. Рибачук,
Судді Верховного Суду