ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
10 серпня 2021 року           справа №200/1294/21-а 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Сіваченка І.В., суддів: Гайдара А.В., Гаврищук Т.Г., секретар судового засідання Антонюк А.С., за участі представника відповідача Шалати С.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Донецької обласної прокуратури на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 05 квітня 2021 року (повне судове рішення складено 15 квітня 2021 року у м. Слов`янську) у справі № 200/1294/21-а (суддя в І інстанції Бабіч С.І.) за позовом ОСОБА_1 до Донецької обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльності та стягнення вихідної допомоги при звільненні і середнього заробітку за весь час затримки розрахунку,

                                                          УСТАНОВИВ:

У лютому 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовною заявою до Донецької обласної прокуратури, відповідно до якої просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача в частині невиплати позивачу вихідної допомоги при його звільненні 29.12.2020;
- стягнути з відповідача на користь позивача вихідну допомогу при звільненні в розмірі середнього місячного заробітку в сумі 19 089,63 грн;
- стягнути з відповідача на користь позивача середній заробіток за весь час затримки, починаючи з 30.12.2020 по день ухвалення рішення, виходячи із розрахунку 909,03 грн за день.
Позивач, обґрунтовуючи позовні вимоги, серед іншого, зазначав, що наказом керівника Донецької обласної прокуратури від 24.12.2020 № 1900-к його було звільнено із займаної посади прокурора Артемівської місцевої прокуратури Донецької області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VІІ «Про прокуратуру» (далі – Закон № 1697-VІІ).
Абзацом 2 зазначеного наказу керівника Донецької обласної прокуратури зобов`язано відділ фінансування та бухгалтерського обліку прокуратури області провести остаточний розрахунок з позивачем та виплати йому всі належні виплати при звільненні.
Але, у порушення ст. ст. 44, 47, 116 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), відповідачем, у день звільнення та до цього часу, не проведено з позивачем остаточного розрахунку та не виплачено всі належні виплати, а саме - вихідну допомогу при звільненні, чим порушено його права та законні інтереси.
Зазначив, що Законом № 1697-VІІ не врегульовано питання виплати вихідної допомоги у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, натомість КЗпП встановлює такий обов`язок для відповідача.
Вказав, що Закон № 1697-VІІ є спеціальним законом, що регулює правовідносини у зв`язку із звільненням прокурорів, проте, КЗпП України регулює трудові правовідносини, що виникли між працівником і роботодавцем в тій частині, що не врегульовано спеціальним законом і трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини.
Враховуючи те, що нормами спеціального законодавства не врегульовано питання виплати вихідної допомоги, вважав, що до спірних правовідносин підлягають застосуванню норми КЗпП України.
Також зазначив, що зміни внесені Законом України від 19.09.2019 № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі – Закон № 113-ІХ) до Закону № 1697-VІІ та до КЗпП України не встановлюють жодних обмежень щодо виплати вихідної допомоги при звільненні прокурора на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону № 1697-VІІ.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 05 квітня 2021 року позовні вимоги задоволенні частково.
Визнано протиправною бездіяльність Донецької обласної прокуратури в частині невиплати ОСОБА_1 вихідної допомоги при його звільненні 29.12.2020.
Стягнуто з Донецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 вихідну допомогу при звільненні в розмірі середнього місячного заробітку в сумі 19 089,63 грн.
Стягнуто з Донецької обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за весь час затримки розрахунку, починаючи з 30.12.2020 по 05.04.2021 в сумі 19 198,74 грн.
У решті вимог – відмовлено.
Не погодившись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення місцевого суду, прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. 
Апеляційна скарга мотивована тим, що Закони № 1697-VІІ та № 113-ІХ не передбачають виплати вихідної допомоги у разі звільнення з підстави, визначеної п.9 ч.1 ст. 51 Закону № 1697-VІІ.
Випадки виплати вихідної допомоги при припиненні трудового договору визначені статтею 44 КЗпП України, положеннями якої, серед іншого, визначено, що виплата вихідної допомоги у розмірі не менше середнього місячного заробітку передбачена при припиненні трудового договору з підстав, зазначених у пункті 6 статті 36 та пунктах 1, 2 і 6 статті 40 КЗпП України.
На думку відповідача, з викладеного слідує, що умови виплати працівникові вихідної допомоги за статтею 44 КЗпП України є звільнення працівника виключно з визначених цією статтею підстав.
У частині 4 статті 40 КЗпП України зазначено, що особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини 1 цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини 2 цієї статті, статей 42, 42-1, частин 1, 2 і 3 статті 49-2, статті 74, частини 3 статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
Апелянт зазначив, що норми Закону № 1697-VІІ, які визначають умови і підстави звільнення прокурора з посади, є спеціальними по відношенню до інших нормативних актів, у тому числі Кодексу законів про працю України.
Вважав, що позивач не набув права на отримання вихідної допомоги, оскільки його звільнено з підстав та у порядку, передбачених Законом № 1697-VІІ, яким не передбачено виплати вихідної допомоги при звільненні.
В судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги та просив її задовольнити. Позивач до апеляційного суду не прибув.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, задовольнити частково, з наступних підстав.
Судами першої та апеляційної інстанції встановлено наступне.
Наказом керівника Донецької обласної прокуратури від 24.12.2020 № 1900-к позивача було звільнено із займаної посади прокурора Артемівської місцевої прокуратури Донецької області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону № 1697-VІІ.
Абзацом 2 зазначеного наказу зобов`язано відділ фінансування та бухгалтерського обліку прокуратури області провести остаточний розрахунок з позивачем та виплати йому всі належні виплати при звільненні.
Станом на момент розгляду цієї справи, вихідну допомогу при звільненні відповідачем позивачу виплачено не було.
Слід зазначити, що Законом № 1697-VІІ не врегульовано питання виплати вихідної допомоги при звільненні прокурорів п.9 ч.1 ст. 51 цього Закону.
Задовольняючи частково позовні вимоги, місцевий суд зазначив, що у день фактичного звільнення із займаної посади позивачу належала до виплати вихідна допомога у розмірі середнього місячного заробітку. Незалежно від причини і підстави, відповідач повинен був під час звільнення дотримуватись вимог чинного законодавства України, провести звільнення працівника у порядку, визначеному законом з виплатою всіх гарантованим законодавством коштів, в тому числі і вихідної допомоги.
Також суд зазначив, що стягнення з відповідача 59 995,98 грн, які позивач фактично просив стягнути відповідно до позовних вимог: «за весь час затримки, починаючи з 30.12.2020 року по день ухвалення рішення, виходячи із розрахунку 909,03 грн», буде неспівмірним та непропорційним до розміру невиплаченої йому відповідачем суми вихідної допомоги (19 089,63 грн) та до істотності цієї частки порівняно із середнім заробітком позивача, тому суд вважав, що позовні вимоги про стягнення з відповідача середнього заробітку за час затримки розрахунку належить задовольнити частково, а належною та пропорційною до стягнення з відповідача буде сума середнього заробітку за весь час затримки розрахунку, починаючи з 30.12.2020 та до 05.04.2021 в розмірі 19 198,74 грн.
Вирішуючи адміністративну справу по суті заявлених вимог, надаючи оцінку обставинам (фактам), якими обґрунтовано вимоги і заперечення учасників справи, апеляційний суд виходить з такого.
Спірним питанням у справі є обґрунтованість заявлених вимог позивача про виплату вихідної допомоги при звільненні, а також середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні на підставі положень статей 116, 117 КЗпП України.
Відповідно до частини першої статті 47 КЗпП України власник або уповноважений ним орган зобов`язаний в день звільнення видати працівникові належно оформлену трудову книжку і провести з ним розрахунок у строки, зазначені в статті 116 цього Кодексу.
За статтею 116 КЗпП України при звільненні працівника виплата всіх сум, що належать йому від підприємства, установи, організації, провадиться в день звільнення. Якщо працівник в день звільнення не працював, то зазначені суми мають бути виплачені не пізніше наступного дня після пред`явлення звільненим працівником вимоги про розрахунок. Про нараховані суми, належні працівникові при звільненні, власник або уповноважений ним орган повинен письмово повідомити працівника перед виплатою зазначених сум.
В разі спору про розмір сум, належних працівникові при звільненні, власник або уповноважений ним орган в усякому випадку повинен в зазначений у цій статті строк виплатити не оспорювану нею суму.
Згідно зі статтею 117 КЗпП України в разі невиплати з вини власника або уповноваженого ним органу належних звільненому працівникові сум у строки, зазначені в статті 116 цього Кодексу, при відсутності спору про їх розмір підприємство, установа, організація повинні виплатити працівникові його середній заробіток за весь час затримки по день фактичного розрахунку.
При наявності спору про розміри належних звільненому працівникові сум власник або уповноважений ним орган повинен сплатити зазначене в цій статті відшкодування в тому разі, коли спір вирішено на користь працівника. Якщо спір вирішено на користь працівника частково, то розмір відшкодування за час затримки визначає орган, який виносить рішення по суті спору.
Відповідно до правової позиції, наведеної в постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 910/4518/16, за змістом приписів статей 94, 116, 117 КЗпП і статей 1, 2 Закону України від 24 березня 1995 року № 108/95-ВР «Про оплату праці» середній заробіток за час затримки розрахунку при звільненні за своєю правовою природою є спеціальним видом відповідальності роботодавця, спрямованим на захист прав звільнених працівників щодо отримання ними в передбачений законом строк винагороди за виконану роботу (усіх виплат, на отримання яких працівники мають право згідно з умовами трудового договору і відповідно до державних гарантій), який нараховується у розмірі середнього заробітку та не входить до структури заробітної плати.
Суд зазначає, що всі суми (заробітна плата, вихідна допомога, компенсація за невикористану відпустку, оплата за час тимчасової непрацездатності тощо), належні до сплати працівникові, мають бути виплачені у день його звільнення. Закон прямо покладає на підприємство, установу, організацію обов`язок провести зі звільненим працівником повний розрахунок, виплатити всі суми, що йому належать. В разі невиконання такого обов`язку з вини власника або уповноваженого ним органу наступає передбачена статтею 117 КЗпП України відповідальність.
Закріплені у статтях 116, 117 КЗпП України норми спрямовані на забезпечення належних фінансових умов для звільнених працівників, оскільки гарантують отримання ними, відповідно до законодавства, всіх виплат в день звільнення та, водночас, стимулюють роботодавців не порушувати свої зобов`язання в частині проведення повного розрахунку із працівником.
Предметом цього адміністративного спору є стягнення вихідної допомоги при звільненні та середнього заробітку за затримку розрахунку при звільненні.
Відповідно до частини першої статті 233 КЗпП України працівник може звернутися з заявою про вирішення трудового спору безпосередньо до районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду в тримісячний строк з дня, коли він дізнався або повинен був дізнатися про порушення свого права, а у справах про звільнення - в місячний строк з дня вручення копії наказу про звільнення або з дня видачі трудової книжки.
За змістом частини другої статті 233 КЗпП України у разі порушення законодавства про оплату праці працівник має право звернутися до суду з позовом про стягнення належної йому заробітної плати без обмеження будь-яким строком.
У Рішенні від 22 лютого 2012 року у справі № 4-рп/2012 Конституційний Суд України роз`яснив, що в аспекті конституційного звернення положення частини першої статті 233 Кодексу законів про працю України у взаємозв`язку з положеннями статей 116, 117, 237-1 цього Кодексу слід розуміти так, що для звернення працівника до суду з заявою про вирішення трудового спору щодо стягнення середнього заробітку за весь час затримки по день фактичного розрахунку при звільненні та про відшкодування завданої при цьому моральної шкоди встановлено тримісячний строк, перебіг якого розпочинається з дня, коли звільнений працівник дізнався або повинен був дізнатися про те, що власник або уповноважений ним орган, з вини якого сталася затримка виплати всіх належних при звільненні сум, фактично з ним розрахувався.
За правилами частини першої статті 122 КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Відповідно до частини третьої статті 122 КАС України для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
З аналізу зазначених положень процесуального закону слідує, що законодавець виходить не тільки з безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й об`єктивної можливості цієї особи знати про такі факти.
Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина п`ята статті 122 цього Кодексу).
Отже, КАС України, як спеціальним нормативно-правовим актом, який підлягає застосуванню до спірних правовідносин, визначено місячний строк звернення до суду у справах щодо проходження публічної служби.  
З цим не сперечається і позивач в своєму позові.
Як свідчать матеріали справи та встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, наказом керівника Донецької обласної прокуратури від 24.12.2020 № 1900-к позивача звільнено із займаної посади прокурора Артемівської місцевої прокуратури Донецької області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону № 1697-VІІ з 29 грудня 2020 року (а.с.26).
При цьому виплата вихідної допомоги передбачена не була.
Як зазначалось вище, виплата належних сум при звільненні повинна відбутись в день звільнення. Відтак, про порушення своїх прав у вигляді невиплаченої вихідної допомоги позивач повинен був дізнатись в день звільнення.
Отже, перебіг строку звернення до суду почався 29.12.2020.
Згідно із поштовим штампом на конверті, позивач звернувся з позовною заявою до відділення поштового зв`язку 01 лютого 2021 року (а.с.35), тобто більш ніж один місяць після початку перебігу строку звернення до суду. 
Позивач зазначав, що відомості щодо виплат при звільненні одержано ним лише 19.01.2021, при отримані відповіді на запит від 13.01.2021 (а.с.28), тому, на його думку, строк подання позову з урахуванням правил частини 3 та 6 статті 120, ч. 5 ст. 122 КАС України не є пропущеним.
Як вбачається зі змісту цього запиту, позивач просив надати довідку про заробітну плату за два календарних місяці роботи, які передували звільненню (листопад та грудень 2020 року) та розрахунок щоденної заробітної плати.
Колегія суддів зазначає, що така довідка не пов`язана з виплатою вихідної допомоги при звільненні у розмірі не меншому ніж середній місячний заробіток (ст. 44 КЗпП України). Позивач в своєму запиті не ставив питання виплати цієї допомоги.
Відтак, наявність звернення позивача до відповідача 13.01.2021, отримання ним відповідної відповіді 19.01.2021 ніяким чином не стосується питання перебігу строку звернення до суду з позовом про стягнення вихідної допомоги, а використані позивачем при зверненні до суду з іншим позовом – про поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу в справі № 200/994/21-а, в якій позивач звернувся до суду з позовом у встановлений законом строк, оскільки з відомостей Єдиного реєстру судових рішень вбачається, що вже 29.01.2021 такий позов було залишено без руху.
Навіть з моменту отримання відповіді на свій запит (як стверджує позивач – 19.01.2021) до спливу строку звернення до суду був достатній час – 10 днів.
Законодавче закріплення строків звернення з адміністративним позовом до суду є гарантією стабільності публічно правових відносин, призначенням якої є забезпечення своєчасної реалізації права на звернення до суду, забезпечення стабільної діяльності суб`єктів владних повноважень при здійсненні управлінських функцій, дисциплінування учасників адміністративного судочинства.
Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого публічно-правові відносини можуть вважатися спірними. Тому, якщо протягом законодавчо встановлено строку особа не звернулася до суду за вирішенням спору, відповідні відносини набувають ознаки стабільності.
Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
Поняття "особа повинна" слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.
Колегія суддів також зазначає, що об`єктивних непереборних підстав для пропуску строку звернення до суду з цим позовом (тобто, поважних причин пропуску строку) позивачем не наведено. В будь-якому випадку позивач не був позбавлений можливості при відсутності якіхось доказів (документів) повідомити про це суд при своєчасному зверненні до суду, клопотати про витребування певних доказів і т.і.
Пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (надалі - Конвенція) передбачено, що кожен має право на розгляд його справи судом.
У справі Європейського суду з прав людини «Стаббігс та інші проти Великобританії» визначено, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав.
У Рішенні «Міраґаль Есколано та інші проти Іспанії» від 25 січня 2000 року Європейський суд зазначив про те, що строки позовної давності, яких заявники мають дотримуватися при поданні скарг, спрямовані на те, щоб забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів правової певності. Сторонам у провадженні слід очікувати, що ці норми будуть застосовними.
Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях зазначає про те, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов`язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі «Перез де Рада Каванілес проти Іспанії» від 28 жовтня 1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.
Таким чином, враховуючи те, що позивачем пропущений встановлений законом строк звернення до суду із цими позовними вимогами та належних обґрунтувань обставин та доказів, на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду з цим позовом позивачем не наведено та не доведено, колегія суддів вказує на відсутність поважних причин для поновлення строку звернення до суду та про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду відповідно до вимог статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України.
Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення допустив порушення норм процесуального права, у зв`язку з чим апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення місцевого суду – скасуванню.
Відповідно до положень ч.1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Положеннями пункту 8 частини першої статті 240 КАС України визначено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.
Як було вказано вище, частиною третьою статті 123 КАС України встановлено обов`язок суду застосувати процесуальні наслідки пропуску строку на звернення до суду у разі визнання причин такого пропуску неповажними, у вигляді залишення позовної заяви без розгляду.
Керуючись статтями 250, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства  України, -          

                                                    ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Донецької обласної прокуратури – задовольнити частково.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 05 квітня 2021 року у справі № 200/1294/21-а – скасувати.
Позовну заяву ОСОБА_1 до Донецької обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльності та стягнення вихідної допомоги при звільненні і середнього заробітку за весь час затримки розрахунку – залишити без розгляду.
Повне судове рішення – 10 серпня 2021 року.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя                                                                                 І. В. Сіваченко

Судді                                                                                            А. В. Гайдар                                                                                                                                                                                                                                                                                  Т. Г. Гаврищук