У Х В А Л А
 
13 липня 2021 року
м. Київ
Справа № 607/28990/19
Провадження № 14-124цс21
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Ситнік О. М.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В.,                Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
 
перевірила дотримання порядку передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду 
цивільної справи за позовом  ОСОБА_1 до Тернопільської районної державної адміністрації Тернопільської області, Державної казначейської служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідачів, - ОСОБА_2 , про відшкодування майнової шкоди
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської областівід 29 жовтня 2020 року у складі судді Вийванка О. М. та постанову Тернопільського апеляційного суду від                  24 березня 2021 року у складі колегії суддів Храпак Н. М., Дикун С. І.,                 Парандюк Т. С. та
ВСТАНОВИЛА:
У грудні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Тернопільської районної державної адміністрації Тернопільської області(далі - Тернопільська РДА), Державної казначейської служби України (далі - ДКСУ), третя особа ОСОБА_2 , про відшкодування майнової шкоди. 
Позовні вимоги обґрунтував тим, що посадовою особою органу державної влади - Тернопільської РДА було видано незаконне розпорядження, в результаті якого на підставі судових рішень у нього витребувано та зобов`язано повернути земельну ділянку, яка була добросовісно набута ним за договором купівлі-продажу. 
Вважав, що державою Україна в особі органу виконавчої влади йому заподіяно майнову шкоду у розмірі вартості земельної ділянки.
Посилаючись на зазначені обставини, уточнивши позовні вимоги, позивач просив суд стягнути з Державного бюджету України шляхом списання коштів з єдиного казначейського рахунку майнову шкоду у розмірі 99 660 грн. 
29 жовтня 2020 року рішенням Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області у задоволенні позову відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що правовідносини з приводу набуття ОСОБА_1 права власності на земельну ділянку, площею 0,64 га, для ведення особистого селянського господарства, передачі грошових коштів за вказану земельну ділянку, виникли між ОСОБА_1 та ОСОБА_2 як продавцем спірної земельної ділянки. Суд першої інстанції вказав, що позивач не звертався до ОСОБА_2 з приводу визнання недійсним договору купівлі-продажу і повернення грошових коштів за цим договором, які були ним передані саме ОСОБА_2 . З огляду на зазначене, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що позивачем не доведено факту заподіяння йому відповідачами шкоди, наявності причинно-наслідкового зв`язку між неправомірними рішеннями Тернопільської РДА та наслідками, зазначеними ним у позові. 
24 березня 2021 року постановою Тернопільського апеляційного суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 29 жовтня  2020 року - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що між сторонами відсутній склад деліктного правовідношення, наявність якого є обов`язковою умовою для покладення на особу, яка завдала шкоду, цивільно-правової відповідальності, тому суд першої інстанції правильно зазначив, що правовідносини з приводу набуття права власності на вказану земельну ділянку саме на підставі неправомірного рішення органу державної влади виникли у попереднього власника ОСОБА_2 , а не у позивача. Апеляційний суд звернув увагу на те, що позивачу завдано шкоду у зв`язку з придбанням товару у особи, яка не мала права на його продаж, враховуючи встановлену судом незаконність виникнення права власності на спірну земельну ділянку у продавця товару. Також апеляційний суд зазначив, що позивач не позбавлений можливості пред`явити вимоги щодо відшкодування завданих збитків до продавця товару відповідно до статті 661 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), що буде вважатися справедливою сатисфакцією.
У травні 2021 року  ОСОБА_1  подав до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення судів першої та апеляційної інстанцій і просив їх скасувати як такі, що прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального права, порушенням норм процесуального права, та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову у повному обсязі.
Касаційна скарга мотивована тим, що суди в оскаржуваних судових рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц, 
від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17, від 07 листопада 
2018 року у справі № 488/5027/14-ц, у постановах Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 19 грудня 2018 року у справі 
№ 686/13878/17 та від 29 травня 2019 року у справі № 367/2022/15-ц, 
а також у постанові Верховного Суду України від 16 грудня 2015 року у справі            № 6-2510цс15. 
Поза увагою судів попередніх інстанцій залишилось те, що ризик будь-якої помилки державного органу влади має покладатися саме на державу і ці помилки не повинні виправлятися за рахунок зацікавлених осіб. 
Зазначає, що Велика Палата Верховного Суду у вказаних постановах підтвердила право зацікавленої особи на звернення до суду з позовом про відшкодування шкоди, завданої органом державної влади, оскільки наявний причинно-наслідковий зв`язок між завданою позивачу шкодою та протиправним діянням голови Тернопільської РДА.
Вина ОСОБА_2 у незаконній приватизації спірної земельної ділянки відсутня, земельна ділянка була витребувана у ОСОБА_1 саме через помилку органу державної влади, яка встановлена судовим рішенням. 
Звернення до суду з позовом до ОСОБА_2 на підставі статті 661 ЦК України буде неефективним способом захисту, покладає на нього надмірний тягар, оскільки ОСОБА_2 повідомив про відсутність у нього грошових коштів. 
27 травня 2021року ухвалою колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду відкрито касаційне провадження у справі.
У червні 2021 року відповідачем до Верховного Суду подано відзив на касаційну скаргу в якому Тернопільська РДА просить залишити касаційну скаргу                    ОСОБА_1 без задоволення, а оскаржені судові рішення - без змін, посилаючись на їх законність та обґрунтованість. Вказує, що позивач не надав належних та достовірних доказів на підтвердження наявності усіх складових елементів, необхідних для цивільно-правової відповідальності Тернопільської РДА. 
24 червня 2021 року ухвалою колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду справу призначено до судового розгляду у порядку спрощеного позовного провадження.
01 липня 2021 року ухвалою колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) якою передбачено, щосуд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики. 
Колегія суддів вказала, що судами попередніх інстанцій встановлені наступні обставини справи.
12 травня 2010 року розпорядженням голови Тернопільської РДА № 509   ОСОБА_2 надано дозвіл на складання проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 0,64 га, для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту на території Ступківської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області.
На замовлення ОСОБА_2 . Товариством з обмеженою відповідальністю «Геоземсервіс» розроблено проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
13 березня 2011 року рішенням сесії Тернопільської районної ради Тернопільської області № 83 погоджено проєкт землеустрою щодо встановлення меж адміністративного утворення села Ступки Тернопільського району Тернопільської області.
14 червня 2012 року рішенням Тернопільської обласної ради № 1375 «Про затвердження проєкту землеустрою щодо встановлення меж адміністративного утворення села Ступки на території Ступківської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області» затверджено проєкт землеустрою щодо встановлення меж адміністративного утворення села Ступки на території Ступківської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області, загальною площею 724,12 га.
10 грудня 2012 року розпорядженням голови Тернопільської РДА № 1328-од ОСОБА_2 затверджено проєкт землеустрою та передано у власність земельну ділянку, площею 0,64 га, для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту на території Ступківської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області.
27 листопада 2013 року державним реєстратором Реєстраційної служби Тернопільського районного управління юстиції прийнято рішення про державну реєстрацію права власності ОСОБА_2 на земельну ділянку, кадастровий номер 6125287700:01:001:0910, а також видано свідоцтво про право власності     № НОМЕР_1 .
01 вересня 2014 року ОСОБА_2 відчужив земельну ділянку, кадастровий номер 6125287700:01:001:0910, ОСОБА_1 за ціною 104 897 грн на підставі договору купівлі-продажу, посвідченого приватним нотаріусом Тернопільського районного нотаріального округу Тернопільської області Бриксою Т. І. 
23 жовтня 2014 року право власності на земельну ділянку ОСОБА_1 зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
28 січня 2016 року ухвалою Тернопільського міськрайонного суду у справі                  № 607/7137/15-к по обвинуваченню ОСОБА_3 у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 367 Кримінального кодексу України, звільнено ОСОБА_3 від відповідальності за вказане кримінальне правопорушення у зв`язку із закінченням строків давності, та закрито кримінальне провадження. Ухвала набрала законної сили. Судом встановлено, що ОСОБА_3 , перебуваючи на посаді заступника начальника управління Держкомзему у Тернопільському районі та виконуючи обов`язки начальника управління, 15 серпня 2012 року на засіданні комісії з розгляду питань, пов`язаних з погодженням документації землеустрою, діючи відповідно до пункту 13 Типового положення про комісію з розгляду питань, пов`язаних з погодженням документації із землеустрою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2009 року № 1420, як уповноважений на підписання та скріплення печаткою відповідних висновків представник управління Держкомзему у Тернопільському районі Тернопільської області та будучи відповідно до пункту 14 вказаного Положення головою даної комісії, внаслідок неналежного виконання своїх службових обов`язків через несумлінне ставлення до них, підписала та завірила гербовою печаткою висновок № 597, яким вирішено погодити проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 0,64 га, у власність ОСОБА_2 для ведення особистого селянського господарства на території Ступківської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області (за межами населеного пункту).
03 жовтня 2018 року рішенням Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області у справі № 607/7051/15-ц визнано незаконним та скасовано розпорядження голови Тернопільської РДА від 12 травня 2010 року № 509 про складання проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 0,64 га, для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту на території Ступківської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області. Визнано незаконним та скасовано розпорядження голови Тернопільської РДА від 10 грудня 2012 року  № 1328-од, яким затверджено проєкт землеустрою та передано у власність ОСОБА_2 земельну ділянку, площею 0,64 га, для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту на території Ступківської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області. Визнано недійсним свідоцтво про право власності ОСОБА_2 на нерухоме майно - земельну ділянку від 27 листопада 2013 року за № 13501228, кадастровий номер 6125287700:01:001:0910. Витребувано з незаконного володіння ОСОБА_1 та зобов`язано повернути земельну ділянку, площею 0,64 га, на користь держави в особі Ступківської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області, вартістю 57 216 грн.
04 квітня 2019 року постановою Тернопільського апеляційного суду у справі              № 607/7051/15-ц апеляційну скаргу ОСОБА_2 задоволено частково. Рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 03 жовтня  2018 року у частині задоволення позовних вимог прокуратури Тернопільської області в інтересах держави в особі Ступківської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області про визнання незаконним та скасування розпорядження голови Тернопільської РДА від 12 травня 2010 року № 509 про складання проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 0,64 га, для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту на території Ступківської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області скасовано. Ухвалено в цій частині нове рішення, яким у позові відмовлено. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
26 вересня 2019 року постановою Верховного Суду у справі № 607/7051/15-ц касаційні скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 залишено без задоволення. Рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від                03 жовтня 2018 року у нескасованій після апеляційного перегляду частині та постанову Тернопільського апеляційного суду від 04 квітня 2019 року залишено без змін.
Відповідно до висновку експерта за результатами проведеної судової оціночно-земельної експертизи від 27 квітня 2020 року № 342/20-22 ринкова вартість земельної ділянки кадастровим номером 6125287700:01:001:0910, площею 0,6401 га у с. Ступки Тернопільського району Тернопільської області, з цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства, на момент проведення експертизи, становить (з заокругленням) - 99 660 грн.
ОСОБА_1 , посилаючись на те, що державою Україна в особі органу виконавчої влади йому заподіяно майнову шкоду у розмірі вартості земельної ділянки, просив суд стягнути з Державного бюджету України шляхом списання коштів з єдиного казначейського рахунку майнову шкоду у розмірі 99 660 грн. 
Передаючи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду керувалася такими міркуваннями.
Статтею 41 Конституції України, статтею 321 ЦК України гарантовано, що право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні.
Крім того, втручання держави в право на мирне володіння своїм майном, зокрема, й позбавлення особи права власності на майно шляхом його витребування на користь держави загалом є предметом регулювання          статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція).
Стаття 1 Першого протоколу містить три окремі норми: перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, що міститься в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою. 
Перша та найбільш важлива вимога статті 1 Першого протоколу полягає у тому, що будь-яке втручання державного органу у право на мирне володіння майном повинно бути законним. Вимога щодо законності у розумінні Конвенції вимагає дотримання відповідних положень національного законодавства та відповідності принципові верховенства права, що включає свободу від свавілля. Будь-яке втручання державного органу у право на мирне володіння майном повинно забезпечити «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Необхідність досягнення такого балансу відображена в цілому в структурі статті 1 Першого протоколу. Необхідного балансу не вдасться досягти, якщо на відповідну особу буде покладено індивідуальний та надмірний тягар. Іншими словами, має існувати обґрунтоване пропорційне співвідношення між засобами, які застосовуються, та метою, яку прагнуть.
Позбавлення майна без компенсації може свідчити про порушенням такого балансу та покладення надмірного тягаря на особу, в якої майно витребувано на користь держави. Ризик помилки, яка допущена органом державної влади, несе держава, допущені помилки не повинні усуватись за рахунок інших осіб (справа Рисовський проти України, заява №29979/04, рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 20 жовтня 2011 року, § 71; справа Гладишева проти Російської Федерації, заява № 7097/10, рішення ЄСПЛ від 06 грудня                 2011 року, § 80).
Колегія суддів вказала, що у справі, яка переглядається, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Тернопільської РДА, ДКСУ про відшкодування майнової шкоди, завданої внаслідок витребування у нього спірної земельної ділянки на підставі судового рішення, у зв`язку із визнанням незаконним розпорядження Тернопільської РДА про передачу цієї земельної ділянки у власність особі, яка відчужила її позивачу на підставі договору купівлі-продажу.
За змістом частини першої статті 661 ЦК України у разі вилучення за рішенням суду товару у покупця на користь третьої особи на підставах, що виникли до продажу товару, продавець має відшкодувати покупцеві завдані йому збитки, якщо покупець не знав або не міг знати про наявність цих підстав.
У той же час статтею 56 Конституції України, статтями 1173, 1174 ЦК України передбачено право особи на відшкодування за рахунок держави шкоди, завданої органом державної влади чи його посадовою особою.
Велика Палата Верховного Суду у постановах від 07 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц та від 29 травня 2019 року у справі № 367/2022/15-ц висловлювала позицію про те, що особа, із власності якої витребовується земельна ділянка, яка вибула з власності держави на підставі незаконного рішення органу місцевого самоврядування або органу державної влади, не позбавлена можливості відновити своє право, пред`явивши вимогу до особи, в якої вона придбала цю ділянку, про відшкодування збитків на підставі статті 661 ЦК України. Така позиція відповідає висновку Верховного Суду України, висловленому у постанові від 16 грудня 2015 року у справі № 6-2510цс15 який зводиться до того, що витребуванням земельної ділянки на користь держави не свідчить про порушення принципу пропорційності у зв`язку із наявністю у покупця земельної ділянки права, передбаченого статтею 661 ЦК України.
У постановах від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц та від                      15 вересня 2020 рокуу справі 469/1044/17 Велика Палата Верховного Суду зазначала, що у випадку повернення земельної ділянки до державної або комунальної власності від кінцевого набувача законодавство України надає йому додаткові ефективні засоби юридичного захисту. Кінцевий набувач не позбавлений можливості відновити своє право, зокрема, пред`явивши вимогу до проміжного набувача, в якого придбав земельну ділянку, про відшкодування збитків на підставі статті 661 ЦК України. Таку ж вимогу може заявити і проміжний набувач до первинного набувача.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду звертала увагу, що статтею 56 Конституції України визначено, що кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитки відшкодовуються у повному обсязі, якщо договором або законом не передбачено відшкодування у меншому або більшому розмірі (частини перша та третя статті 22 ЦК України).
Отже, законодавство України гарантує право як первинному, так і останньому набувачу спірної земельної ділянки заявити до органу місцевого самоврядування (органу державної влади) вимогу про відшкодування шкоди, якщо така була заподіяна кожному із них внаслідок прийняття оскаржених рішень, а також у разі повернення цієї ділянки власникові. Таке відшкодування має бути надане на підставі норм матеріального права згідно з належною юридичною процедурою та за вимогою, що підтверджена доказами.
Колегія суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду звернула увагу на те, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження (стаття 13 Конвенції).
Засоби юридичного захисту, які вимагаються за статтею 13 Конвенції, повинні бути ефективними як у теорії, так і на практиці; використанню засобів захисту не повинні невиправдано та необґрунтовано перешкоджати дії чи бездіяльність органів влади держави-відповідача.
Подібних правових висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 04 вересня 2019 року у справі № 265/6582/16-ц (провадження               № 14-17цс19).
Застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цими діяннями наслідкам.
Схожі за змістом висновки сформульовані у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 338/180/17, від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16, від 30 січня 2019 року у справі                          № 569/17272/15-ц.
Також колегія суддів вказала, що при розгляді справи № 916/15738/18 суд касаційної інстанції погодився з висновками судів попередніх інстанцій про стягнення з Сергіївської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради збитків, понесених позивачем у зв`язку з придбанням дитячого табору, посилаючись на те, що реальними збитками кінцевого набувача майна, вилученого на користь держави майна, є вартість майна, яку сплачено за договором купівлі-продажу (постанова колегії суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від  04 червня 2019 року).
На переконання колегії суддів виникло правове питання, яке потребує уточнення, з урахуванням наведених вище правових позицій Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду України, щодо ефективного засобу юридичного захисту прав кінцевого набувача земельної ділянки у випадку її витребування на користь держави на підставі судового рішення, яким було визнано незаконним рішення органу місцевого самоврядування або органу державної влади про передачу земельної ділянки у власність, зокрема визначення розміру компенсації, яка може підлягати відшкодуванню за рахунок держави.
Колегія суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду виснувала, що позбавлення кінцевого добросовісного набувача земельної ділянки права на отримання від держави відповідної компенсації при вилученні земельної ділянки у зв`язку із протиправними діями органу державної влади чи його посадової особи, є несумісним з гарантіями, передбаченими статтею 1 Першого протоколу, свідчить про покладення на кінцевого добросовісного набувача надмірного тягаря при захисті його прав.
Вказала, що зазначені вище проблемні питання, які поширені у судовій практиці, належать до компетенції Великої Палати Верховного Суду як інституції, діяльність якої спрямована на вирішення виключної правової проблеми в цілях забезпечення однакового застосування судами норм матеріального права.
Велика Палата Верховного Суду вважає такі висновки про наявність підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду згідно з частиною п`ятою статті 403 ЦПК України помилковими.
Виключна правова проблема як така має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного показників. Кількісний показник означає, що вона наявна не в одній конкретній справі, а в невизначеній кількості справ, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності.
З точки зору якісного критерію про виключність правової проблеми можуть свідчити такі обставини: з касаційної скарги вбачається, що судами були допущені істотні порушення норм процесуального права, які унеможливили розгляд справи з дотриманням вимог справедливого судового розгляду; судами була допущена явна й груба помилка в застосуванні норм процесуального права, у тому числі свавільне розпорядження повноваженнями, й перегляд справи Великою Палатою Верховного Суду унеможливить її повторення в подальшій судовій діяльності; норми матеріального чи процесуального права були застосовані судами першої чи апеляційної інстанції таким чином, що постає питання щодо дотримання принципу пропорційності, тобто забезпечення належного балансу між приватними та публічними інтересами; наявні колізії в нормах матеріального права, що викликає необхідність у застосуванні аналогії закону чи права, або постає питання щодо дотримання принципу верховенства права.
При цьому справа буде мати принципове значення, якщо йдеться про правове питання, яке потребує пояснення і зустрічається в невизначеній кількості справ, у разі якщо надана на нього відповідь піддається сумніву або якщо існують різні відмінні позиції і це питання ще не вирішувалося вищою судовою інстанцією, а також необхідне тлумачення щодо застосування нових законів. Разом з тим не є виключною правовою проблемою правове питання, відповідь на яке є настільки ясною і чіткою, що вона може бути знайдена без будь-яких проблем.
На думку колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду, виключна правова проблема в цій справі пов`язана з визначенням ефективного способу захисту прав кінцевого набувача земельної ділянки у випадку її витребування на користь держави на підставі судового рішення, яким було визнано незаконним рішення органу місцевого самоврядування або органу державної влади про передачу земельної ділянки у власність, зокрема визначення розміру компенсації, яка може підлягати відшкодуванню за рахунок держави.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що з`ясування цих питань не можна вважати виключною правовою проблемою в спірних правовідносинах.
Проаналізувавши зміст судових рішень у наведених колегією суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду справах, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зазначити таке.
Так, у пунктах 92 - 93 постанови Великої Палати Верховного Суду від                             07 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц (провадження № 14-256цс18) за позовом про визнання незаконними та скасування окремих пунктів рішень міської ради, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, визнання недійсними договорів купівлі-продажу, скасування запису про право власності та витребування земельної ділянки з незаконного володіння вказано на те, що враховуючи приписи частин третьої і четвертої статті 390 ЦК України, кінцевий набувач земельної ділянки від якого її було витребувано не позбавлений можливості заявити до власника земельної ділянки позов про відшкодування необхідних витрат на утримання та збереження останньої, здійснених з часу, з якого власникові належить право на її повернення, а у разі здійснення поліпшень земельної ділянки, які не можуть бути відокремлені від неї без завдання їй шкоди, - позов про відшкодування здійснених витрат у сумі, на яку збільшилася вартість земельної ділянки. Також набувач із власності якого витребовується земельна ділянка, не позбавлений можливості відновити своє право, пред`явивши вимогу до особи, в якої він придбав цю ділянку, про відшкодування збитків на підставі статті 661 ЦК України. Відповідно до частини першої цієї статті у разі вилучення за рішенням суду товару у покупця на користь третьої особи на підставах, що виникли до продажу товару, продавець має відшкодувати покупцеві завдані йому збитки, якщо покупець не знав або не міг знати про наявність цих підстав. Вказане відповідає висновку Верховного Суду України, викладеному у постанові від                  16 грудня 2015 року у справі № 6-2510цс15.
Близькі за змістом висновки містяться у пункті 63 постанови Великої Палати Верховного Суду від 29 травня 2019 року у справі № 367/2022/15-ц (провадження № 14-376цс18) за позовом про визнання недійсними державних актів на право власності на земельні ділянки, свідоцтв про право власності на нерухоме майно, скасування рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, витребування земельних ділянок з чужого незаконного володіння.Також у цій постанові Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що ЦК України визначає механізм повного відшкодування заподіяних кінцевим набувачам збитків. 
Щодо питання визначення розміру компенсації, яка може підлягати відшкодуванню кінцевому набувачу у випадку повернення у власність держави належної йому земельної ділянки, вирішення якого на думку колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду є також виключною правовою проблемою, то в постановах Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц  (абзац четвертий пункту 125.6.3) та від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (пункт 125) з посиланням на частину третю статті 22 ЦК України вказано, що збитки відшкодовуються у повному обсязі, якщо договором або законом не передбачено відшкодування у меншому або більшому розмірі. Також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 29 травня 2019 року у справі № 367/2022/15-ц (пункт 63) звернуто увагу на те, що ЦК України визначає механізм повного відшкодування заподіяних кінцевим набувачам збитків.
Наведене свідчить про те, що Велика Палата Верховного Суду вже робила висновок про можливість відшкодування шкоди, завданої кінцевому набувачу земельної ділянки, яка була повернута державі за рішенням суду .
Конкретний розмір шкоди, завданої продавцем і державою у кожному окремому випадку, встановлюється індивідуально з урахуванням обставин справи та на підставі здійсненої судами правової оцінки доказів, наданих учасниками справи на підтвердження своїх вимог та заперечень.
У зв`язку із цим Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що статтею 400 ЦПК України передбачено, що, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 411, частиною другою статті 414 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Крім цього, у силу вимог статті 412 ЦПК України  суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 400 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
Велика Палата Верховного Суду зазначає, що неправильне застосування норм права є підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового, що передбачено статтею 412 ЦПК України. Такими повноваженнями наділена не лише Велика Палата Верховного Суду, але і Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду відповідно до частини першої статті 25 ЦПК України.
Тобто, передбачивши можливість скасування судових рішень при їх касаційному перегляді у разі неправильного застосування норм матеріального права судами першої й апеляційної інстанцій, законодавець запровадив механізми уніфікації висновків, і такі механізми є ефективними.
Таким чином, на розгляд Великої Палати Верховного Суду в цій справі передані питання, що можуть бути вирішені Касаційним цивільним судом у складі Верховного Суду як належним судом, який відповідно до законодавчо  визначених повноважень може дійти власного висновку щодо застосування відповідних норм права в спірних правовідносинах.
Крім того, за усталеною практикою Великої Палати Верховного Суду виключна правова проблема має оцінюватися з урахуванням певних критеріїв - кількісного, який свідчить, що така проблема виникла не в одній конкретній справі, а в не визначеній кількості спорів, та якісного, який відображає відсутність усталеної судової практики в застосуванні однієї і тієї ж норми права, у тому числі наявність правових висновків суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному; невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, у тому числі необхідність застосування аналогії закону чи права; встановлення глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами звернень та подібними вимогами, а також наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми неминуче виникатимуть у майбутньому.
Однак в ухвалі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду відсутні посилання на кількісні та якісні показники, які б свідчили про те, що передача цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики. Не наведено колегією суддів і конкретних постанов Великої Палати Верховного Суду, інших касаційних судів у складі Верховного Суду у яких суди по-різному підходили до аналізу норм права у подібних правовідносинах.
Оскільки відсутні кількісний та якісний показники щодо вирішення спорів у подібних правовідносинах, як і відсутні відомості про наявність проблеми невизначеності у вирішенні порушених колегією суддів перед Великою Палатою Верховного Суду правових питань, то підстави для прийняття та розгляду Великою Палатою Верховного Суду указаної справи згідно з частиною п`ятою статті 403 ЦПК України відсутні.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими підстави для передачі цієї справи на її розгляд та не вбачає, що справа містить виключну правову проблему, що зумовлює необхідність формування єдиної правозастосовчої практики, оскільки в постановах Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц та від 15 вересня                2020 року у справі № 469/1044/17 висловлено правові висновки щодо права кінцевого набувача земельної ділянки у випадку її повернення державі на підставі судового рішення пред`явити позов про відшкодування шкоди до первинного набувача, у якого він придбав відповідну земельну ділянку на підставі договору, а також до відповідного органу влади, якщо шкоди також було завдано прийняттям ним неправомірного оскарженого рішення про передання земельної ділянки у власність. У вказаних постановах та постанові Великої Палати Верховного Суду від 29 травня 2019 року у справі № 367/2022/15-ц також звернуто увагу на те, що ЦК України визначає механізм повного відшкодування заподіяних кінцевим набувачам збитків. Вказані висновки не потребують уточнення, постанов у яких суди по-різному підходили до аналізу норм права у подібних правовідносинах колегією суддів не наведено, що свідчить про усталеність судової практики. 
Колегія суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду не обґрунтувала наявність підстави, передбаченої частиною п`ятою статті 403 ЦПК України, для направлення справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Згідно із частиною шостою статті 404 ЦПК України якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, а також якщо дійде висновку про недоцільність розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, через відсутність виключної правової проблеми, наявність висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду, або якщо Великою Палатою Верховного Суду вже висловлена правова позиція щодо юрисдикції спору в подібних правовідносинах, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об`єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об`єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що справа підлягає поверненню на розгляд колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду на підставі частини шостої статті 404 ЦПК України.
Керуючись статтями 402-404 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
УХВАЛИЛА:
Справу за позовом  ОСОБА_1 до Тернопільської районної державної адміністрації Тернопільської області, Державної казначейської служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідачів, - ОСОБА_2 , про відшкодування майнової шкоди за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської областівід 29 жовтня 2020 року та постанову Тернопільського апеляційного суду від 24 березня 2021 року  - повернути на розгляд Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду.
Надіслати учасникам справи копію цієї ухвали до відома.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                     О. М. Ситнік
Судді:                                    Т. О. Анцупова                                         Л. Й. Катеринчук
В. В. Британчук                                      В. С. Князєв
Ю. Л. Власов                                             Г. Р. Крет    
І. В. Григор`єва                                         Л. М. Лобойко
М. І. Гриців                                               К. М. Пільков
Д. А. Гудима                                             О. Б. Прокопенко      
В. І. Данішевська                                   В. В. Пророк
Ж. М. Єленіна                                         В. М. Сімоненко
О. С. Золотніков                                     І. В. Ткач
                                                                  С. П. Штелик