Постанова
Іменем України 
 
30 червня 2021 року
м. Київ
 
справа № 495/6082/17
провадження № 61-1870св21
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду: 
Грушицького А. І. (суддя-доповідач), Висоцької В. С., Литвиненко І. В.,
 
учасники справи:
позивач - перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури, 
відповідачі: Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міської ради Одеської області (правонаступником якої є Кароліно-Бугазька сільська рада Білгород-Дністровського району Одеської області), ОСОБА_1 , 
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, ОСОБА_2 ,
 
розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного суду від 24 листопада 2020 року у складі колегії суддів: Комлевої О. С., Сегеди С. М., Гірняк Л. А.
 
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2017 року перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури звернувся до суду із позовом до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, ОСОБА_1 про визнання незаконним рішення, недійсним свідоцтва про право власності.
Позовна заява першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури мотивована тим, що між Затоківською селищною радою та фірмою «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ 23 березня 2006 року був укладений договір оренди земельної ділянки, загальною площею 1,304 га, строком на 25 років для будівництва та експлуатації закладу відпочинку, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 . Цей договір зареєстровано у Книзі записів державної реєстрації договорів оренди землі від 27 березня 2006 року за № 04.06.506.00045. 
На підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок відділом Держгеокадастру у м. Білгород-Дністровському 20 грудня 2014 року проведено державну реєстрацію земельної ділянки, площею 0,0454 га на АДРЕСА_2 , кадастровий номер 5110300000:02:013:0029, із земель, наданих раніше у користування фірмі «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ. 
Рішенням Затоківської селищної ради від 20 серпня 2015 року № 3270 вказану земельну ділянку передано у власність ОСОБА_1 . 
На підставі цього рішення Реєстраційною службою Овідіопольського районного управління юстиції в Одеській області видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно ОСОБА_1 серії 43322750 від 04 вересня 2015 року.
Прокурор вважав, що рішення Затоківської селищної ради від 20 серпня 2015 року № 3270 має бути визнано незаконним, а свідоцтво про право власності - недійсним, оскільки підставою для формування земельної ділянки стала технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, внаслідок чого, із земельної ділянки, загальною площею 1,304 га, яка раніше перебувала у користуванні фірми «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ, сформовано ряд окремих земельних ділянок, у тому числі земельна ділянка відповідача. 
Згідно з витягом із державного земельного кадастру про земельну ділянку, сформованого 08 серпня 2017 року, вид використання земельної ділянки - для будівництва та експлуатації закладу відпочинку. Натомість, виходячи з того, що вид використання земельної ділянки, яка перебувала у користуванні фірми «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ зазначено як будівництво та експлуатація закладу відпочинку, то після поділу цієї земельної ділянки, Затоківська селищна рада мала розпорядитись ділянкою відповідно до цього ж виду використання, а не передавати земельну ділянку у власність для індивідуального дачного будівництва. У зв`язку з цим відбулося формування нової земельної ділянки (з іншими межами, конфігурацією, площею та цільовим призначенням), що в свою чергу вимагає виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. 
Крім того, на момент прийняття Затоківською селищною радою рішення від 20 серпня 2015 року № 3270 спірна земельна ділянка перебувала у користуванні фірми «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ. 
Право власності на вказану земельну ділянку набуто відповідачем із порушенням вимог чинного законодавства, а саме земельну ділянку у порушення частини шостої статті 79-1, статті 118 ЗК України передано без розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Посилаючись на зазначені обставини, перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури просив суд визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради від 20 серпня 2015 року № 3270 «Про передачу гр.  ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0454 га, кадастровий номер 5110300000:02:013:0029 (код 07.03 згідно з КВЦПЗ) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 »; визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно за № 43322750 , видане 04 вересня 2015 року ОСОБА_1 щодо земельної ділянки площею 0,0454 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 , кадастровий номер 5110300000:02:013:0029.
 
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 10 червня 2019 року у складі судді Шевчук Ю. В. позовні вимоги першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури залишено без задоволення.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що позовні вимоги прокурора є необґрунтованими та недоведеними. Також місцевий суд зауважив про те, що органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах є Головне управління Держгеокадастру в Одеській області, однак прокурор  не зазначив орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, який набуває статусу позивача, а тому представництво прокурора у цій справі є необґрунтованим.
 
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
Постановою Одеського апеляційного суду від 24 листопада 2020 року рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 10 червня 2019 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким задоволено позовні вимоги першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури.
Визнано незаконним рішення Затоківської селищної ради від 20 серпня 2015 року № 3270 «Про передачу  ОСОБА_1  у власність земельної ділянки площею 0,0450 га, кадастровий номер 5110300000:02:013:0029 (код 07.03 згідно з КВЦПЗ) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 ».
Визнано недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно №  43322750 , видане 04 вересня 2015 року  ОСОБА_1 щодо земельної ділянки площею 0,0450 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 , (кадастровий номер 5110300000:02:013:0029).
Вирішено питання про розподіл судових витрат.
Ухвалюючи нове рішення у справі, суд апеляційної інстанції зауважив, що правовідносини, пов`язані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять «суспільний», «публічний» інтерес, а рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, у разі його незаконності такому суспільному інтересу не відповідає.
Звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільнозначимого питання про передачу земельної ділянки комунальної власності у приватне користування з метою відновлення прав та законних інтересів територіальної громади.
Позовна заява містить обґрунтування підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів в суді. Позовну заяву подано в порядку статті 56 ЦПК України, яка передбачає, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача; у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Зважаючи на відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, місцева прокуратура у цій справі набула статусу позивача у відповідності до положень частини п`ятої статті 56 ЦПК України.
Колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку, що встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватися виключно відповідно до вимог закону та у встановленому порядку. Порушення порядку зміни цільового призначення земельної ділянки (недотримання процедури) має наслідком скасування розпоряджень, ухвалених без його дотримання (стаття 21 ЗК України).
Виходячи з того, що вид використання земельної ділянки, яка перебувала у користуванні фірми «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ, зазначено як будівництво та експлуатація закладу відпочинку, то після поділу цієї земельної ділянки Затоківська селищна рада могла розпорядитись ділянкою відповідно до цього ж виду використання, а не передавати земельну ділянку у власність для індивідуального дачного будівництва.
Судом, встановлено, що спірна земельна ділянка відноситься до земель рекреаційного призначення (Розділ секція Е07 відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548), проте передана ОСОБА_1 у власність для ведення індивідуального дачного будівництва (Розділ секція Е07 підрозділ 07.03), тобто відбулася зміна цільового виду використання землі з порушенням порядку встановлення та зміни цільового призначення, у зв`язку з чим суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позову прокурора.
Фактично рішенням Затоківської селищної ради від 20 серпня 2015 року № 3270 про передачу ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0454 га, кадастровий номер 5110300000:02:013:0029, для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 , допущено незаконну зміну цільового виду використання земельної ділянки. При цьому, жодного рішення щодо зміни виду використання спірної земельної ділянки уповноваженим органом не ухвалювалось та відповідна землевпорядна документація не розроблялась.
Апеляційний суд дійшов висновку про відсутність підстав вважати невиправданим втручання держави у право власності ОСОБА_1 на земельну ділянку, оскільки таке втручання відповідає легітимній меті щодо задоволення суспільного та публічного інтересу.
 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У січні 2021 року ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Одеського апеляційного суду від 24 листопада 2020 року та залишити в силі рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області.
 
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційна скарга мотивована тим, що ухвалюючи нове рішення у справі, апеляційний суд дійшов необґрунтованого висновку про наявність правових підстав для задоволення заявлених прокурором позовних вимог.
Держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов`язана забезпечити його реалізацію та несе негативні наслідки відсутності такого правового регулювання.  
Апеляційним судом рішення у справі було ухвалено без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, зокрема викладених у  постановах Верховного Суду від 18 березня 2020 року у справі № 243/13059/18, від 02 квітня 2019 року у справі № 819/806/17, від 12 квітня 2019 року у справі № 640/5921/19, від 04 квітня 2019 року у справі № 819/1553/17, від 16 вересня 2020 року у справі № 243/202/19, у  постановах Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2018 року у справі № 927/291/17, від 05 червня 2018 року у справі № 927/584/17, від 06 червня 2018 року у справі № 927/1155/16, від 06 червня 2018 року у справі № 911/1541/17.

Доводи відзиву на касаційну скаргу 
Білгород-Дністровська місцева прокуратура у відзиві на касаційну скаргу вказує на правильність висновків суду апеляційної інстанції, просить касаційну скаргу залишити без задоволення.
 
Рух касаційної скарги в суді касаційної інстанції
17 лютого 2021 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження у справі за поданою касаційною скаргою.
02 березня 2021 року справу розподілено колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду в складі суддів Грушицького А. І. (суддя-доповідач), Висоцької В. С., Литвиненко І. В. 
 
Фактичні обставини справи, встановлені судами
23 березня 2006 року між Затоківською селищною радою та фірмою «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ укладений договір оренди земельної ділянки (з наступними змінами до договору від 18 липня 2006 року та 05 квітня 2012 року), зареєстрований у Білгород-Дністровському міському відділі Одеської регіональної філії ДП «Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах», про що у Книзі записів державної реєстрації договорів оренди землі вчинено запис за № 04.06.506.00045 від 27 березня 2006 року (т. 1 а. с. 15-20).
Предметом договору оренди є земельна ділянка, загальною площею 1,304 га, строком на 25 років, для будівництва та експлуатації закладу відпочинку, за адресою: АДРЕСА_1 .
Рішенням Затоківської селищної ради від 17 квітня 2014 року № 1932 фірмі «Харрісон-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ надано дозвіл на складання технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право користування земельною ділянкою при поділі земельної ділянки, яка знаходиться в оренді для експлуатації закладу відпочинку за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 5110300000:02:013:0005 (т. 1 а. с. 118).
На виконання зазначеного рішення селищної ради, на замовлення фірми «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ, ФОП ОСОБА_3 виготовлена технічна документація із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, кадастровий номер 5110300000:02:013:0005, за адресою: АДРЕСА_3 , цільове призначення - для будівництва та експлуатації закладу відпочинку. У результаті поділу площа земельної ділянки, яка розташована за адресою: АДРЕСА_2 , склала 0,045 га (т. 1 а. с. 61 - 67, 70 - 91).
Згідно з висновком за технічною документацією із землеустрою щодо поділу земельної ділянки фірми «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ для будівництва та експлуатації закладу відпочинку за адресою: АДРЕСА_1 , Управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради погодило зазначеній юридичній особі поділ земельної ділянки, загальною площею 1,304 га, на окремі земельні ділянки, у тому числі земельної ділянки, площею 0,0454 га, за адресою: АДРЕСА_2 . Категорія земельної ділянки за основним цільовим призначенням відповідно до статті 19 ЗК України - землі рекреаційного призначення (т. 1 а. с. 68, 69).
На підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок відділом Держземагентства у м. Білгороді-Дністровському 20 грудня 2014 року проведено державну реєстрацію земельної ділянки, площею 0,0454 га, на АДРЕСА_2 , кадастровий номер 5110300000:02:013:0029, із земель, наданих раніше у користування фірмі «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ (т. 1 а. с. 56).
Рішенням Затоківської селищної ради № 3275 від 20 серпня 2015 року договір оренди земельної ділянки, площею 1,3041 га, кадастровий номер 5110300000:02:013:005, за адресою: АДРЕСА_1 , укладений між Затоківською селищною радою та фірмою «Харрісонс-Транс-Сервіс», вирішено розірвати (т. 1 а. с. 114а).
Договір про розірвання договору оренди земельної ділянки посвідчений приватним нотаріусом Білгород-Дністровського міського нотаріального округу Одеської області Щукіною Л. С. 17 грудня 2015 року (т. 1 а. с. 13).
Рішенням Затоківської селищної ради від 20 серпня 2015 року № 3270 передано ОСОБА_1 у власність земельну ділянку, площею 0,0454 га, кадастровий номер 5110300000:02:013:0029, для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 (т. 1 а. с. 22).
На підставі вказаного рішення Реєстраційною службою Овідіопольського районного управління юстиції в Одеській області за результатами розгляду документів, поданих ОСОБА_1 для оформлення права власності, видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно серії 43322750 від 04 вересня 2015 року щодо земельної ділянки, площею 0,0454 га, для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 , яке зареєстровано згідно з рішенням про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 04 вересня 2015 року № 24166233 (т. 1 а. с. 29).
Відповідно до договору купівлі-продажу від 15 серпня 2016 року ОСОБА_1 продав спірну земельну ділянку ОСОБА_2 (т. 1 а. с. 142-143).
 
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Позиція Верховного Суду
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
Відповідно до статті 400 ЦПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише у межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 411, частиною другою статті 414 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції - без змін, оскільки її ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Частиною першою статті 15 ЦК України визначено право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
За частиною першою статті 16 ЦК України, частиною першою статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому законом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
Відповідно до статей 12,  81 ЦПК України кожна сторона зобов`язана довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог та заперечень, крім випадків, передбачених цим Кодексом.
Суд, здійснюючи правосуддя, захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законами України.
Надання доказів на підтвердження доводів і обставин, на які позивач посилається як на підставу свої вимог, є обов`язком саме позивача,                      і їх ненадання є неналежним виконання процесуальних прав та свідчить про те, що позивач не вчиняє активних дій для доведення обґрунтованості своїх вимог перед судом.
Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».
Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
У випадках, визначених законом, на прокуратуру покладається функція                          з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру»).
Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді визначено положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру»
Відповідно до частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
Згідно з частиною першою статті 56 ЦПК України у випадках, встановлених законом, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб або державних чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 56 ЦПК України.
Згідно з частиною п`ятою статті 56 ЦПК України, у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави у зв`язку з відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Зважаючи на відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, місцева прокуратура у даній справі набула статусу позивача у відповідності до положень частини п`ятої статті 56 ЦПК України.
Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту (пункт 70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц). 
Крім того, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 січня 2020 року у справі  № 698/119/18 (провадження № 14-350цс19) дійшла висновку, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац 2 частини п`ятої статті 56 ЦПК України).
Звертаючись з цим позовом прокурор зазначив, що законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, через що прокурор самостійно виступає як позивач у цій справі, оскільки в спірному випадку порушені інтереси держави залишилися незахищеними.
Апеляційний суд встановив, що прокурор навів підставу для представництва інтересів територіальної громади смт Затока, обґрунтував у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Затоківську селищну раду одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування рішення ради, тобто прокурор виконав вимогу частини четвертої статті 56 ЦПК України.
Верховний Суд погоджується з висновками апеляційного суду про те, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач.
Статтею 19 ЗК України (тут і далі у редакції на час виникнення спірних правовідносин) закріплено такі категорії земель: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму.
Так, земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення.
Відповідно до статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Статтею 50 ЗК України визначено, що до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів.
Відповідно до статті 51 ЗК України до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.
Статтею 52 ЗК України визначено, що землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом.
Отже, відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель земельні ділянки (частини земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування з визначеними щодо неї правами) рекреаційного призначення підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню.
Стаття 1 Закону України «Про землеустрій» містить визначення поняття «цільове призначення земельної ділянки», згідно з яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Таким чином, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.
Виходячи з принципу ЗК України щодо раціонального використання та охорони земель, зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися у порядку, встановленому для зміни цього цільового призначення землі.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2018 року у справі № 712/10864/16-а, постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 лютого 2019 року у справі № 813/6231/14, постановах Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі № 308/7923/16-ц, від 27 червня 2018 року у справі № 362/3134/14-ц, від 26 червня 2019 року у справі № 701/902/17-ц,від 24 лютого 2020 року у справі № 701/473/17-ц, від 20 травня 2020 року у справі № 495/6080/17-ц.
Встановлено, що спірна земельна ділянка відноситься до земель рекреаційного призначення (Розділ секція Е07 відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548), перебувала в оренді у фірми «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ із цільовим призначенням для будівництва та експлуатації закладу відпочинку,  проте передана ОСОБА_1 у власність з іншим цільовим призначенням - для ведення індивідуального дачного будівництва (Розділ секція Е07 підрозділ 07.03).
Враховуючи вище викладене, Верховний Суд погоджується із висновками апеляційного суду про те, що прокурор довів обставини, на які посилався, як на підставу своїх вимог. 
Доводи касаційної скарги про те, що апеляційним судом рішення у справі було ухвалено без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема викладених у  постановах Верховного Суду від 18 березня 2020 року у справі № 243/13059/18, від 02 квітня 2019 року у справі № 819/806/17, від 12 квітня 2019 року у справі № 640/5921/19, від 04 квітня 2019 року у справі № 819/1553/17, від 16 вересня 2020 року у справі № 243/202/19, у  постановах Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2018 року у справі № 927/291/17, від 05 червня 2018 року у справі № 927/584/17, від 06 червня 2018 року у справі № 927/1155/16, від 06 червня 2018 року у справі № 911/1541/17, колегія суддів відхиляє, оскільки обставини та предмет спору у цих справах є відмінними щодо справи, яка є предметом касаційного перегляду.
Саме по собі посилання на неоднакове застосування положень ЦК України у різних справах хоч і у подібних правовідносинах, алез різними встановленими обставинами, не має правового значення для справи, яка є предметом перегляду, та не свідчить про різне застосування чи тлумачення норм матеріального права.
У справі, яка розглядається, з огляду на характер спірних правовідносин, установлені судом обставини та застосовані правові норми, не вбачається невідповідності заходу втручання держави в право власності відповідача критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, сформованим у сталій практиці Європейського суду з прав людини.
Конституція України визначає, що земля, водні ресурси є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватися виключно відповідно до вимог закону та у встановленому порядку, порушення якого має наслідком скасування таких розпоряджень (стаття 21 ЗК України), а тому звернення прокурора в інтересах держави із цим позовом відповідає критерію законності, з урахуванням також того, що відповідач не мав перешкод у доступі до законодавства і міг передбачити негативні для нього наслідки у зв`язку із його порушенням.
Отже, за обставинами цієї справи, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав вважати невиправданим втручання держави у право власності громадянина на земельну ділянку, оскільки таке втручання відповідає легітимній меті щодо задоволення суспільного та публічного інтересу.
 
Щодо залучення до участі у справі правонаступника
У березні 2021 року Кароліно-Бугазька сільська рада Білгород-Дністровського району Одеської області звернулася до суду із заявою про залучення правонаступника - Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області, яка є правонаступником Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області.
Заява мотивована тим, що згідно із перспективного плану формування територій громад Одеської області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року № 623-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Одеської області» Затоківську селищну раду Білгород-Дністровської міської ради Одеської області приєднано до Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області. 
Згідно пункту 2 рішення Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області від 27 листопада 2020 року № 11-VIII «Про початок реорганізації Затоківської селищної ради шляхом приєднання до Кароліно-Бугазької сільської ради» Кароліно-Бугазька сільська рада Білгород-Дністровського району Одеської області є правонаступником всього майна, прав та обов`язків Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області.
Статтею 55 ЦПК України передбачено, що у разі смерті фізичної особи, припинення юридичної особи, заміни кредитора чи боржника у зобов`язанні, а також в інших випадках заміни особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд залучає до участі у справі правонаступника відповідної сторони або третьої особи на будь-якій стадії судового процесу.
Усі дії, вчинені в цивільному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього так само, як вони були обов`язкові для особи, яку він замінив.
З огляду на те, що Кароліно-Бугазька сільська рада Білгород-Дністровського району Одеської області є правонаступником прав та обов`язків Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, її необхідно залучити до участі у справі як правонаступника.
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Враховуючи наведене, встановивши відсутність підстав для скасування оскарженого судового рішення, колегія суддів залишає касаційну скаргу без задоволення, а постанову апеляційного суду без змін.
Керуючись статтями 55, 400, 401, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Заяву Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області про залучення правонаступника задовольнити.
Залучити до участі у справі правонаступникаЗатоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області - Кароліно-Бугазьку сільську раду Білгород-Дністровського району Одеської області.
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Одеського апеляційного суду від 24 листопада 2020 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Судді 	А. І. Грушицький 	
 	  В. С. Висоцька	
 	  І. В. Литвиненко