ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 вересня 2021 року 
м. Київ
справа № 820/5349/17
адміністративне провадження № К/9901/47605/18 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року (суддя Бабаєв А.І.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від  23 лютого 2018 року (колегія суддів: Бондар В.О., Калитка О.М., Кононенко З.О.) у справі № 820/5349/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про визнання протиправною відмови та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
В листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, в якому просила суд: визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Харківській області листом за №А-29074/0/6-24129/0/21-17 від 24.10.2017 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,2 га, із земель державного резервного фонду, що розташована за межами с. Нікополь на території Гусарівської сільської ради Барвінківського району Харківської області, та передати зазначену ділянку у власність ОСОБА_1 та зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Харківській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,2 га, із земель державного резервного фонду, що розташована за межами с. Нікололь на території Гусарівської сільської ради Барвінківського району Харківської області, та передати зазначену ділянку у власність ОСОБА_1 з урахуванням висновків суду по даній справі.
В обґрунтування позовних вимог зазначила, що відповідач листом №А-29074/0/6-24129/0/21-17 від 24.10.2017 протиправно відмовив у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,2 га, із земель державного резервного фонду, що розташована за межами с. Нікополь на території Гусарівської сільської ради Барвінківського району Харківської області та передачі зазначеної ділянки у власність ОСОБА_1 .
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 05.12.2017, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23.02.2018,  позов задоволено.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення та закрити провадження у справі.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що відповідач, реалізуючи повноваження щодо передачі земельних ділянок у приватну власність у межах норм безоплатної приватизації, є учасником цивільних, а не адміністративних правовідносин, а тому цей позов не підлягає вирішенню за правилами адміністративного судочинства. Просить передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Ухвалою Верховного суду від 18.04.2018 відкрито касаційне провадження.
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами встановлено, що ОСОБА_1 звернулась із заявою до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, в якій просила затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,2 га, із земель державного резервного фонду, що розташована за межами с. Нікополь на території Гусарівської сільської ради Барвінківського району Харківської області та передати зазначену ділянку у її власність.
Головним управлінням Держгеокадастру у Харківській області надано лист-відповідь №А-29074/0/6-24129/0/21-17 від 24.10.2017 про розгляд заяви позивача стосовно затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,2 га, із земель державного резервного фонду, що розташована за межами с. Нікололь на території Гусарівської сільської ради Барвінківського району Харківської області та передачі зазначеної ділянки у власність ОСОБА_1 .
Згідно вказаного листа - відповіді Головним управлінням Держгеокадастру у Харківській області повідомлялося, що прийняття відповідного рішення можливо після виправлення невідповідностей, а вищевказаний проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки повертається позивачу для доопрацювання.
Не погодившись з отриманою відмовою, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що лист відповідача №А-29074/0/6-24129/0/21-17 від 24.10.2017 не містить, визначеного статтею 118 Земельного кодексу України. Рішення стосовно клопотання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, що не може бути визнано судом правомірним.
Дослідивши  спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до ч. 6 ст. 346 КАС України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, крім випадків, якщо:
1) учасник справи, який оскаржує судове рішення, брав участь у розгляді справи в судах першої чи апеляційної інстанції і не заявляв про порушення правил предметної юрисдикції;
2) учасник справи, який оскаржує судове рішення, не обґрунтував порушення судом правил предметної юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах;
3) Велика Палата Верховного Суду вже викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах.
Водночас щодо подібних правовідносин Велика Палата Верховного Суду сформувала висновок стосовно їх юрисдикції, зокрема у постановах від 21.03.2018 у справі №  536/233/16-ц, 30.05.2018 у справі № 127/16433/17, від  03.10.2018  у справі №  820/4149/17 та від 28.11.2018 у справі №  820/4219/17.
У вказаних справах Велика Палата Верховного Суду дійшла наступних висновків.
Справою адміністративної юрисдикції у розумінні ч. 1 ст. 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
За правилами п. 1 ч. 1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України).
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
З аналізу наведених процесуальних норм вбачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
За змістом положень ст. 122 ЗК України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
У разі формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання) рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (ч. 2 ст. 123 ЗК України).
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується у порядку, встановленому статтею 186№ ЗК України.
За приписами ч. 6 ст. 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування.
Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.
Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (ч. 10, 13, 14 ст. 123 ЗК України).
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та визначені органи, уповноважені розглядати ці питання. Законодавчі норми передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень. Відмова особі у наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність в неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.
Реалізуючи дискрецію при визначенні предметної юрисдикції справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Тобто, якщо особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів.
У справі, яка розглядається, позивач звернувся до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства. Його право не було реалізовано внаслідок відмови відповідача в погодженні проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки. Наявність існуючого речового права позивача або інших осіб на цю земельну ділянку судами не встановлено.
Також позивач в своєму позові не порушує питання щодо визнання за ним права власності на земельну ділянку, а заявляє вимоги про визнання протиправним рішення суб`єкту владних повноважень, яке перешкоджає йому в оформленні документів на земельну ділянку. 
Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Частиною 9 ст. 118 ЗК України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Згідно зі ст. 25 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV) документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації, в тому числі у вигляді проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Статтею 30 Закону № 858-IV передбачено, що погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.
Згідно ч. 1 ст. 186-1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Відповідно до ч. 4 ст. 186-1 ЗК України розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.
Органи, зазначені в частинах 1-3 цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері (ч. 5 ст. 1861 ЗК України).
Згідно з ч. 6 ст. 186-1 ЗК України підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
За приписами ч. 8 ст. 186-1 ЗК України у висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах 1-3 цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).
Органами, зазначеними в частинах 1-3 цієї статті, може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки. Повторна відмова не позбавляє права розробника проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки усунути недоліки проекту та подати його на погодження.
Таким чином, статтею 186-1 ЗК України передбачено два альтернативні варіанти рішень у формі висновку, які можуть бути прийняті територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, за результатами розгляду проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки: про затвердження цього проекту або про відмову в його затвердженні.
Отже, ст. 186-1 ЗК України не передбачено можливості направлення проекту землеустрою на доопрацювання, при цьому, без складення висновку про відмову в затвердженні проекту землеустрою листом про розгляд заяви, як це було зроблено відповідачем по справі.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від  03.10.2018  у справі № 820/4149/17 та від 28.11.2018 у справі №820/4219/17.
На підставі викладеного, рішення судів першої та апеляційної інстанцій про визнання протиправною відмови ГУ Держгеокадастру у Харківській області у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства та зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою, є законними й обґрунтованими та не підлягають скасуванню.
Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Харківській області залишити без задоволення.
Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року  та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                      А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                   Л.Л. Мороз

                                                                                                                             А.І. Рибачук