ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 серпня 2021 року

м. Київ
справа № 823/994/18
провадження № К/9901/238/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С., Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - ОСОБА_1 , про скасування рішення, за касаційною скаргою Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів:  Степанюка А.Г., Епель О.В.,           Кузьменка В.В. від 28 листопада 2018 року, 

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради звернувся до суду з позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С., Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - ОСОБА_1 , про скасування рішення, у якому  просив:
- скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С. від 01 грудня 2017 року № 1429.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року, позовні вимоги Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради було задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С. від 01 грудня 2017 року № 1429.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що такий вид санкції або відповідальності суб`єктів містобудівної діяльності як скасування будівельного паспорта чинним законодавством не передбачено, а реконструкція літньої кухні з добудовою під житловий будинок відповідає Плану зонування м.     Черкаси та намірам забудови ОСОБА_2 .

4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради відмовлено.

5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив із того, що чинним на момент виникнення спірних правовідносин законодавцем допускалося видача будівельного паспорта на будівництво садибних (котеджних) житлових будинків, дачних та садових будинків загальною площею до 300 кв. м з числом надземних поверхів не більше двох, в тому числі з господарськими будівлями та спорудами, індивідуальними гаражами в межах відведення земельних ділянок без зміни цільового та функціонального призначення, що визначається будівельним паспортом земельної ділянки. Заборона видачі будівельного паспорта стосувалася виключно випадку будівництва групи будинків (двох будинків і більше).

6. Суд апеляційної інстанції зазначив, що суд першої інстанції не врахував, що хоча жодних застережень щодо неможливості видачі будівельного паспорта на будівництво садибного (котеджного) житлового будинку у межах домоволодіння у випадку розташування на території останнього інших житлових будинків чинне законодавство не містить, однак визначальною та основною умовою отримання будівельного паспорта на таке будівництво є те, що об`єкт повинен відповідати вимогам пункту 24 Переліку № 109 та пункту 2.1 Порядку № 103, не включаючи при цьому будівництво групи будинків.

7. Також судом зазначено, що зі змісту копії ескізних передпроектних пропозицій, а також схеми забудови земельної ділянки, площею 0,0486 кв. м убачається, що  на земельній ділянці була запланована реконструкція літньої кухні з добудовою під розміщення житлового будинку. При цьому, оскільки таке будівництво здійснювалося б на належній особі на праві власності земельній ділянці, на якій уже розташований один житловий будинок, то відповідна реконструкція літньої кухні на тій же самій земельній ділянці зумовить розташування на ній групи будинків (двох будинків і більше), що не допускається положеннями чинного законодавства, у тому числі приписами пункту 2.1 Порядку № 103 та пункту 24 Переліку № 109.

8. За своїми технічними характеристиками заявлений до будівництва ОСОБА_1 об`єкт не відповідає вимогам пункту 1.2 Порядку № 103. У зв`язку із чим, попри відсутність у головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С. жодних зауважень щодо поданих ОСОБА_1 для отримання будівельного паспорта документів, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність правових підстав для скасування оскаржуваного рішення від 01 грудня 2017 року № 1429.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року та залишити в силі рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року.  

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 є власником земельної ділянки площею 0,0486 га, кадастровий № 7110136400:02:005:0035, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 .

11. 08 серпня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до виконавчого комітету Черкаської міської ради із заявою про видачу будівельного паспорта забудови земельної ділянки загальною площею 0,0486 га, яка розташована у АДРЕСА_1 . До вказаної заяви ОСОБА_1 було додано, зокрема, ескізні наміри забудови.

12. 14 серпня 2017 року управлінням планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради видано ОСОБА_1 будівельний паспорт забудови земельної ділянки № НОМЕР_1 на реконструкцію літньої кухні (літ. Б, б) з добудовою під житловий будинок по АДРЕСА_2 .

13. Посадовими особами управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

14. У ході перевірки було встановлено, що, зокрема, будівельний паспорт від 14 серпня 2017 року         № 1385-бп виданий на реконструкцію літньої кухні з добудовою під житловий будинок на одній земельній ділянці з вже існуючим житловим будинком, що є порушенням пункту 1.2 розділу І Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 року № 103, дія якого поширюється на будівництво індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку, а не на групу зазначених будівель.

15. За результатами перевірки головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С. складено акт від 22 листопада 2017 року на підставі якого винесено рішення від 01 грудня 2017 року № 1429, яким скасовано дію будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 14 серпня 2017 року № 1385-бп.

16. Не погоджуючись із рішенням головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С. від 01 грудня 2017 року № 1429, Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради звернувся до суду із позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

17. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції допущено порушення норм процесуального права, а саме допущено неправильне тлумачення висновків Верховного Суду викладених у постанові від 18 жовтня 2018 року у справі № 823/1004/18, що стало підставою ухвалення прямо протилежного постанові Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі                     № 823/1004/18 рішення.

18. Головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С., подано відзив на касаційну скаргу Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, у якому вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Частиною другою статті 19 Конституції Україні передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Повноваження ДАБІ у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698           (далі - Порядок № 698).

21. Згідно із положеннями частини першої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

22. Частиною другою статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

23. Згідно із положеннями частини третьої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 
1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 
2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 
3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 
4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 
5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

24. Відповідно до частини четвертої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 
1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 
2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 
3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 
4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 
5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 
6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

25. Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком                № 698.

26. Відповідно до пункту 2 Порядку № 698 нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

27. Згідно з пунктом 3 Порядку № 698 основними завданнями нагляду є: 
1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 
2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 
3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

28. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

29. Судами попередніх інстанцій установлено, що в результаті проведеної перевірки установлено, що будівельний паспорт від 14 серпня 2017 року № 1385-бп виданий на будівництво житлового будинку на одній земельній ділянці з уже існуючим житловим будинком, що стало підставою для ухвалення рішення про скасування будівельного паспорта. Із цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

30. Відповідно до статті 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на момент видачі будівельного паспорту), забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки.
Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.
Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.
За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.
Проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для об`єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проекту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника.
Надання будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

31. На виконання вимог статті 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 року № 103 затверджено Порядок № 103, який призначений для використання уповноваженими органами містобудування та архітектури та іншими суб`єктами містобудування при вирішенні питань забудови присадибних, дачних і садових земельних ділянок.

32. Пунктом 1.2 Порядку № 103 закріплено, що будівельний паспорт забудови земельної ділянки визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці.

33. Згідно із положеннями пункту 24 Переліку об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 109 (далі - Перелік № 109), який був чинний станом на момент видачі будівельного паспорта, до такого переліку належить будівництво садибних (котеджних) житлових будинків, дачних та садових будинків загальною площею до 300 кв. м з числом надземних поверхів не більше двох, в тому числі з господарськими будівлями та спорудами, індивідуальними гаражами в межах відведення земельних ділянок без зміни цільового та функціонального призначення, що визначається будівельним паспортом земельної ділянки, крім проектної документації на будівництво групи будинків (два будинки і більше).

34. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що чинним на момент виникнення спірних правовідносин законодавством допускалася видача будівельного паспорта на будівництво садибних (котеджних) житлових будинків, дачних та садових будинків загальною площею до 300 кв. м з числом надземних поверхів не більше двох, в тому числі з господарськими будівлями та спорудами, індивідуальними гаражами в межах відведення земельних ділянок без зміни цільового та функціонального призначення, що визначається будівельним паспортом земельної ділянки. Заборона видачі будівельного паспорта стосувалася виключно у випадку будівництва групи будинків (двох будинків і більше). При цьому жодних застережень щодо неможливості видачі будівельного паспорта на будівництво садибного (котеджного) житлового будинку у межах домоволодіння у випадку розташування на території останнього інших житлових будинків чинне законодавство не містить. Визначальною та основною умовою отримання будівельного паспорта на таке будівництво є те, що об`єкт повинен відповідати вимогам пункту 24 Переліку № 109 та пункту 2.1 Порядку № 103, не включаючи при цьому будівництво групи будинків.

35. Зазначений висновок висловлений Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2018 року у справі № 823/1004/18, від 12 лютого 2019 року у справі № 823/1089/18, від 10 липня 2019 року у справі № 521/17659/17 та від 16 березня 2021 року у справі № 823/996/18.

36. Зі змісту копії схеми забудови земельної ділянки, площею 0,0486 кв. м, на згаданій земельній ділянці була запланована реконструкція літньої кухні з добудовою під розміщення житлового будинку. При цьому передбачається, що таке будівництво здійснюватиметься на окремо виділеній належній ОСОБА_1 на праві власності земельній ділянці з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у межах функціональної зони Ж-4п - зона змішаної багатоповерхової житлової забудови та громадської забудови, супутнім видом використання якої є 1-4 поверхові індивідуальні житлові будинки.

37. На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що за своїми технічними характеристиками заявлений до реконструкції ОСОБА_1 об`єкт відповідає вимогам пункту 1.2 Порядку № 103, у зв`язку із чим, зважаючи на відсутність у відповідача жодних зауважень щодо поданих для отримання будівельного паспорта документів, у відповідача були відсутні правові підстави для ухвалення оскаржуваного рішення від 01 грудня 2017 року № 1429 про скасування дії будівельного паспорта.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

38. Відповідно до статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

39. Виходячи з вищевикладеного, та враховуючи встановлені у справі обставини, колегія суддів доходить висновку про те, що у зв`язку з неправильним застосуванням судом апеляційної інстанції норм матеріального права постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від                         20 листопада 2018 року підлягає скасуванню, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року залишенню в силі.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,  

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради задовольнити.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року скасувати.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року залишити в силі.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  
             
Суддя-доповідач          Н.В.     Коваленко

Судді                                                                                                           Я.О.     Берназюк

                                                                                                                                 В.М. Шарапа