ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 червня 2021 року	Львів	Справа № 140/17401/20 пров. № А/857/7013/21	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді                                                  Коваля Р.Й.,
суддів                                                                       Гуляка В.В.,
                                                                                 Ільчишин Н.В.,

розглянувши у письмовому провадженні у м. Львові апеляційну скаргу Луцької міської ради на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2021 року (прийняте у м. Луцьку суддею Костюкевичем С.Ф. за правилами спрощеного позовного провадження у письмовому провадженні) в адміністративній справі № 140/17401/20 за позовом ОСОБА_1 до Луцької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

                                                    В С Т А Н О В И В :

У грудні 2020 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до Волинського окружного адміністративного суду із вказаним позовом та просив визнати протиправним та скасувати рішення Луцької міської ради від 02.07.2020 № 85/13 про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки поблизу жилого будинку на АДРЕСА_1 , зобов`язання повторно розглянути заяву від 25.10.2019 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 100 кв. м за адресою: АДРЕСА_1 .
Позовні вимоги обґрунтовував тим, що в зазначеному рішенні відповідач посилається на статтю 118 Земельного кодексу України, якою встановлено порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами, однак у заяві від 25.10.2019  не йдеться про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки поблизу жилого будинку на АДРЕСА_1 з метою безоплатної приватизації земельних ділянок.
З тих самих підстав безпідставним та необгрунтованим є посилання відповідача на статтю 134 Земельного кодексу України, якою встановлено обов`язковість продажу земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них на конкурентних засадах (земельних торгах).
Відповідач стверджує, що на земельній ділянці не передбачено облаштування складських приміщень, оскільки земельна ділянка знаходиться в зоні садибної забудови, разом з тим останнім не наведено жодної норми права, якою встановлено таке обмеження.
Крім того, зазначив, що предметом вищевказаної заяви є також надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для обслуговування житлового будинку, в якому проживає позивач.
Разом з тим, відповідач  посилається на встановлену ДБН Б.2.2-12.2019 «Планування і забудова територій» норму граничного мінімального розміру 0,05 га для нового житлового будівництва, однак у позивача не було і немає наміру здійснювати на земельних ділянках, які є предметом заяви, нове житлове будівництво.
Зазначив, що в оскаржуваному рішенні відсутні належні правові підстави для відмови у наданні дозволу для розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 100 кв. м за адресою АДРЕСА_2 , поблизу житлового будинку по АДРЕСА_1 , а тому підлягає скасуванню у повному обсязі.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2021 року позов задоволено.

Не погодившись із цим рішенням, його оскаржила Луцька міська рада, яка вважає рішення суду першої інстанції прийнятим за неповного з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, та з порушенням норм матеріального і процесуального права. Тому просила скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог. 
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що позивач у заяві від 25.10.2019 просив надати дозвіл на розробку проекту землеустрою земельної ділянки орієнтовною площею - 100 кв. м по АДРЕСА_3 , частково - для здійснення підприємницької діяльності (облаштування складського приміщення) і не вказував чи це у власність чи в користування.
Рішення від 02.07.2020 № 85/13 прийнято на виконання рішення Волинського окружного адміністративного суду від 16.03.2020 у справі № 161/19709/19, в якому суд посилався на ст. 118 ЗК України, що передбачає надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. З огляду на наведене, Луцька міська рада, виконуючи це рішення суду, розглянула заяву позивача від 25.10.2019 в порядку ст.118 ЗК України.
Розгляд вказаної заяви не міг здійснюватися в порядку ст. 123 ЗК України, оскільки це жодним чином не випливало зі змісту рішення суду та заяви позивача.

Відповідно до частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у зв`язку з розглядом справи у письмовому провадженні фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Судом встановлено, що 25.10.2019 позивач ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до Луцької міської ради із заявою та просили надати дозвіл на розробку проекту землеустрою земельної ділянки орієнтовною площею 100 кв. м згідно схеми доданої до заяви, цільове призначення земельної ділянки – частково для здійснення підприємницької діяльності (облаштування складського приміщення), частково – для обслуговування будинку АДРЕСА_3 , у якій вони зареєстровані та проживають.
Як слідує із рішення Волинського окружного адміністративного суду від 16.03.2020 у справі № 161/19709/19, листом від 14.11.2019 Виконавчий комітет Луцької міської ради відмовив у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою земельної ділянки, з зазначенням що територія про яку йдеться у заяві, відноситься до земель загального користування населених пунктів (проїзди), які відповідно до абз. А) ч. 4 ст. 83 ЗК України не можуть передаватися у приватну власність фізичних або юридичних осіб.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 16.03.2020 у справі №161/19709/19 визнано протиправною бездіяльність Луцької міської ради щодо не розгляду у встановленому законодавством порядку заяви ОСОБА_1 від 25.10.2019 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 100 кв. м, які розташовані за адресою АДРЕСА_2 , поблизу житлового будинку по АДРЕСА_1 ; зобов`язано Луцьку міську раду у встановленому законодавством порядку розглянути заяву ОСОБА_1 від 25.10.2019 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 100 кв. м.
На виконання вказаного судового рішення  02.07.2020 Луцькою міською радою прийнято рішення № 85/13 “Про відмову громадянину ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки поблизу жилого будинку на АДРЕСА_1 ”, відповідно до якого  позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,0100 га із цільовим призначенням - частково для здійснення підприємницької діяльності (облаштування складських приміщень) та частково для обслуговування жилого будинку АДРЕСА_3 . Вказане рішення мотивоване тим, що надання вільних земельних ділянок згідно із статтею 118 Земельного кодексу України передбачено в межах норм безоплатної передачі (стаття 121 цього Кодексу) в містах - не більше 0,1000 га із цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Відповідно до п. 6.1.32 ДБН 5.2.2-12:2019 “Планування та забудова територій” граничний розмір площі земельних ділянок, які надаються громадянам для нового житлового будівництва, має становити не менше 0,0500 га. Земельні ділянки на АДРЕСА_3 перебувають у власності, площею 0,1000 га із кадастровим номером 0710100000:41:019:0018-для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд і площею 0,0189 га із кадастровим номером 0710100000:41:019:0019-для ведення садівництва. Надання вільних земельних ділянок для обслуговування жилого будинку чинним законодавством не передбачено. Згідно із Генеральним планом міста Луцька, затвердженим рішенням міської ради від 24.06.2009 № 42/1 та планом зонування міста Луцька, затвердженим рішенням міської ради від 25.02.2015 № 71/13 земельна ділянка знаходиться в зоні садибної забудови (Ж-1), де не передбачено облаштування складських приміщень. Відповідно до статті 134 Земельного кодексу України земельні ділянки для підприємницької діяльності надаються лише на конкурентних засадах (земельних торгах). 

Вважаючи, вказане рішення протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Приймаючи рішення, суд першої інстанції мотивував його тим, що в ході розгляду цієї справи встановлено, що ОСОБА_1 у заяві від 25.10.2019 мав намір отримати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у користування, тобто в порядку статті 123 ЗК України (порядок надання земельної ділянки у користування). Вказана обставина відповідачем не заперечується.
Відтак, суд дійшов висновку про те, що оскаржуване рішення не відповідає приписам частини другої статті 2 КАС України, оскільки прийняте відповідачем не обґрунтовано, тобто без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, тому позовні вимоги про визнання протиправним та скасування рішення від 02.07.2020 № 85/13 про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки поблизу жилого будинку на АДРЕСА_1 та зобов`язання повторно розглянути заяву від 25.10.2019 про надання такого дозволу є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Такі висновки суду першої інстанції, на переконання колегії суддів апеляційного суду, відповідають нормам матеріального права, фактичним обставинам справи і є правильними з огляду на таке.

Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України (в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду і розгляду справи), встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (надалі Закон № 280/97-ВР), сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Повноваження відповідних органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 Земельного кодексу України, статтями 26, 33, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР  від 21.05.1997 (далі – Закон № 280/97-ВР).
Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Відповідно до статті 59 Закону № 280/97-ВР рішення місцевої ради приймаються у формі відповідних рішень, прийнятих на сесії місцевої ради та рішень виконавчого комітету.
Статтями 118, 123 ЗК України передбачено відповідний перелік документів, що має бути поданий до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність чи користування.
Враховуючи вищенаведене, колегія суддів апеляційного суду зазначає, що якщо особою, яка звернулася до відповідного суб`єкта владних повноважень виконані всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність чи користування, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.

Як видно з матеріалів справи, позивач у заяві від 25.10.2019 просив надати дозвіл на розробку проекту землеустрою земельної ділянки орієнтовною площею - 100 кв. м по АДРЕСА_3 , частково - для здійснення підприємницької діяльності (облаштування складського приміщення) і не вказував чи це у власність (ст. 118 ЗК України) чи в користування (ст. 123 ЗК України).

У своїх доводах щодо правомірності прийняття рішення, апелянт посилається на те, що воно прийнято на виконання рішення Волинського окружного адміністративного суду від 16.03.2020 у справі № 161/19709/19, в якому суд посилався на ст. 118 ЗК України, що передбачає надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. З огляду на вищенаведене, Луцька міська рада, виконуючи це рішення суду, розглянула заяву позивача від 25.10.2019 в порядку ст.118 ЗК України.

Разом з тим, посилання суду у рішенні від 16.03.2020 у справі №161/19709/19 на статтю 118 ЗК України не є єдиною підставою для прийняття судом рішення.
У цьому судовому рішенні зазначено, що наданий Виконавчим комітетом Луцької міської ради лист №6.1-7/2391/2019 від 14.11.2019 не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку та не належним органом. Відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені ЗК України та Законом України “Про місцеве самоврядування”, без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб`єктом владних повноважень не протиправних дій, а протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданої позивачем заяви. Враховуючи те, що Луцькою міською радою не розглянуто заяву ОСОБА_1 від 25.10.2019 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та не прийнято відповідного рішення, тоді як виключною компетенцією міських рад є вирішення питання щодо регулювання земельних відносин, які розглядаються на пленарному засіданні ради із прийняттям відповідного рішення, тому суд дійшов висновку, що відповідач, відмовивши листом у розгляді питання надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки допустив протиправну бездіяльність. 
Водночас у вказаному судовому рішенні не надано правову оцінку заяві позивача від 25.10.2019, а констатовано лише факт вчинення бездіяльності відповідача з приводу її розгляду.
Суд, приймаючи рішення у справі № 161/19709/19, визначив спосіб захисту, необхідний для поновлення прав позивача, зобов`язавши Луцьку міську раду у встановленому законодавством порядку розглянути питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою про відведення земельної ділянки чи відмову в цьому із прийняттям відповідного владного рішення, залишаючи вирішення цього питання на розсуд розпорядника земельними ділянками.

При цьому колегія суддів апеляційного суду звертає увагу на те, що обставина звернення ОСОБА_1 із заявою від 25.10.2019 здійснювалась з наміром отримати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у користування, тобто в порядку статті 123 ЗК України встановлена тільки в ході розгляду цієї справи в суді першої інстанції.
І луцька міська рада наголошує на тому, що розгляд вказаної заяви не міг здійснюватися в порядку ст.123 ЗК України, оскільки це жодним чином не випливало зі змісту рішення суду та заяви позивача.

Аналізуючи вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку про те, що позивачем подано до Луцької міської ради заяву про отримання дозволу на розробку проекту землеустрою і в нього наявні очікування щодо належного її вирішення.
Разом з тим, як видно із цієї заяви, вона подана двома особами, щодо отримання дозволу на розробку проекту землеустрою сформульована не чітко, тобто без конкретного визначення у власність чи користування, а також в ній зазначено різні цільові призначення земельної ділянки, а саме: для обслуговування будинку і для здійснення підприємницької діяльності, що об`єктивно перешкоджає розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Колегія суддів апеляційного суду зазначає, що у разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися «відмовою у наданні дозволу». 

При цьому, колегія суддів апеляційного суду звертає увагу на що, Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив те, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Також колегія суддів при винесенні рішення враховує, що Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (див. рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
У рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Враховуючи вищенаведене, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність визнання протиправним та скасування рішення від 02.07.2020 №85/13 про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки поблизу жилого будинку на АДРЕСА_1 та зобов`язання Луцьку міську раду повторно розглянути заяву від 25.10.2019 про надання такого дозволу, оскільки це відповідає ефективному способу захисту прав позивача. 
При цьому колегія суддів апеляційного суду зазначає, що Луцька міська рада має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки у поданій заяві, з метою усунути перешкоди для прийняття законного рішення.

Як неодноразово вказував Європейський суд з прав людини, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі «Руїз Торія проти Іспанії», §§ 29 - 30). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх.
У рішенні «Петриченко проти України» (параграф 13) Європейський суд з прав людини вказував на те, що національні суди не надали достатнього обґрунтування своїх рішень, та не розглянули відповідні доводи заявника, навіть коли ці доводи були конкретними, доречними та важливими.
Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.
Інші зазначені апелянтом доводи та обставини справи на законність рішення суду не впливають, а також не мають юридичного значення для спірних правовідносин.

За таких обставин колегія суддів приходить до переконання, що місцевий суд повно і всебічно дослідив і оцінив обставини по справі, надані сторонами докази, правильно визначив юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює, та погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність відмови у задоволенні позовних вимог.

Статтею 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду – без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням викладеного, рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують, тому підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції відсутні.   

Керуючись ст.ст. 229, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд

                                                   П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Луцької міської ради залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2021 року в адміністративній справі № 140/17401/20 – без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню в касаційному порядку, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 КАС України. 

Головуючий суддя	 	Р. Й. Коваль 	
судді	 	В. В. Гуляк 	
 	 	Н. В. Ільчишин