ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 червня 2021 року 
м. Київ
справа № 420/2752/20
адміністративне провадження № К/9901/31016/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В.,  Губської  О.А., 
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №420/2752/20
за позовом ОСОБА_1 до Управління з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Джабурія О.В., суддів: Вербицької Н.В., Кравченка К.В.)

У С Т А Н О В И В :

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Управління з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради, в якому просила:

1.1. визнати протиправними дії щодо надання позивачу неякісної правової допомоги з правових питань, порушених у зверненні від 18 лютого 2020 року (вх. №01-26/1-72 від 20.02.2020 року); 

1.2. зобов`язати надати позивачу роз`яснення з правових питань порушених у зазначеному зверненні відповідно до Закону України «Про безоплатну правову допомогу» та діючого законодавства; 

1.3. зобов`язати вирішити питання, щодо якого звернулась позивачка у зазначеному зверненні з урахуванням її правової оцінки, наданої судом у рішенні.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що позивач та ОСОБА_2 18 грудня 2019 року звернулися до Управління зі зверненням про надання безоплатної первинної правової допомоги відповідно до Закону України «Про безоплатну правову допомогу», з проханням надати роз`яснення з правових питань, а саме: чи є пам`ятка культурної спадщини місцевого значення за охоронним номером 4-Од, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , об`єктом природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що має особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність. У розумінні статті 9, частин 1 та 4 статті 10 Закону України «Про безоплатну правову допомогу», суб`єктом надання безоплатної первинної правової допомоги з питань порушених у зверненні є саме Управління.

2.1. Позивач зазначила, що вона та ОСОБА_2 є власниками жилого будинку в рівних частках на праві спільної часткової власності, розташованого на земельних ділянках (кадастрові номера 5110137500:14:002:0005, 5110137500:14:002:0006) за адресою: АДРЕСА_1 , а також є користувачами земельних ділянок на яких розташована ця пам`ятка на підставі договорів оренди. Даний жилий будинок є пам`яткою культурної спадщини, відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» та є частиною будівлі, яка розташована за адресою: АДРЕСА_2 та занесена наказом Міністерства культури і туризму України від 16.06.2007 року №662/0/16-07 до Державного реєстру нерухомих пам`яток України під охоронним номером №4-Од. Крім того, пам`ятка, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , до Переліку пам`яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації, не занесена та не є пам`яткою археології. Земельний кодекс України в частині 4 статті 83 визначає вичерпний перелік земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, до яких пунктом «в)» віднесені землі під об`єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом. При цьому Земельний кодекс України, Закон України «Про охорону культурної спадщини» та інші нормативно-правові акти у сфері культурної спадщини, не мають визначення термінів, зазначених у пункті «в» частини 4 статті 83 Земельного кодексу України та не містять процедури встановлення особливої наукової, історико-культурної цінності об`єктів історико-культурного призначення та критеріїв їх визначення. Позивач вважає, що відповідачем листом від 18 березня 2020 року №01-30/138 не надано роз`яснень з правових питань, викладених у зверненні, чим порушено її права передбачені Законом України «Про безоплатну правову допомогу», а саме право кожного на якісну безоплатну первинну правову допомогу.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. 18 лютого 2020 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до відповідача із зверненням про надання безоплатної первинної правової допомоги відповідно до Закону України «Про безоплатну правову допомогу» з проханням надати відповідь на питання, а саме, чи є пам`ятка культурної спадщини місцевого значення за охоронним номером 4-Од, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , об`єктом природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що має особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність.

3.1. Подання вказаного звернення позивачем обґрунтовано її наміром в подальшому звернутися до Одеської міської ради з клопотанням про передачу у приватну власність із земель комунальної власності земельних ділянок загальною площею 263 кв.м. (кадастровий номер 5110137500:14:002:0005 - 120 кв.м., кадастровий номер 5110137500:14:002:0006 - 143 кв.м.), що знаходяться за адресою: АДРЕСА_1 , без зміни їх цільового призначення, враховуючи, що пунктом «в» частини 4 статті 83 Земельного кодексу України визначено, що землі під об`єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом, які перебувають в комунальній власності, не можуть передаватись у приватну власність.

3.2. Управлінням вказане звернення отримано 20 лютого 2020 року за Вх.№01-26/1-72 та за результатами його розгляду 18 березня 2020 року позивачу надано відповідь №01-30/138.

3.3. У вказаній відповіді зазначено, що Управління є виконавчим органом Одеської міської ради, який здійснює у м. Одесі функції уповноваженого органу охорони культурної спадщини та повноваження управління відповідно до його компетенції у сфері охорони культурної спадщини встановлені частиною 2 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини», Положенням про управління, серед яких відсутні повноваження у сфері земельних та приватизаційних відносин, повноваження щодо тлумачення законів, правових норм, нормативно-правових актів, а також управління не є уповноваженим органом Державного кадастру. 

3.4. Крім того вказано, що будівля за адресою: АДРЕСА_1 , належить до об`єктів культурної спадщини, прийнята під охорону держави рішенням Одеського облвиконкому від 17 квітня 2020 року №167, як пам`ятка архітектури та містобудування місцевого значення («Особняк» 1830-1840 рр.), та наказом Міністерства культури і туризму України від 16 червня 2007 року №662/0/16-07 занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення, охоронний номер: 4-Од. Об`єкт за адресою: АДРЕСА_1 , відповідно до Свідоцтва про реєстрацію об`єкта культурної спадщини серія ОД№1/2019 є частиною пам`ятки архітектури та містобудування місцевого значення (житловий будинок, споруджений у 1824-1826 рр.), тип об`єкта: споруда, вид об`єкта: пам`ятка архітектури та містобудування. 

3.5. Також додатково поінформовано ОСОБА_1 , що вказана будівля, відповідно до графічної частини «Історико-архітектурного опорного плану, проекту зон охорони, визначення меж історичних ареалів м. Одеси», затвердженого наказом Міністерства культури і туризму України від 20 червня 2008 року №728/0/16-08, знаходиться в межах Центрального історичного ареалу, на території комплексної охоронної зони історичного центру, а також в зоні охорони археологічного культурного шару об`єкта археологічної спадщини - «Поселення та некрополь античного часу», Приморський бульвар (південно-західна частина), який рішеннями Одеського облвиконкому від 27 липня 1971 року №381 та від 21 червня 1988 року №241 прийнятий під охорону держави, як пам`ятка археології місцевого значення, та наказом Міністерства культури і туризму України від 20 червня 2008 року №728/0/16-08 занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення, охоронний номер: 682-Од. Частина територій історичних ареалів, а саме території пам`яток та їх охоронних зон належать до земель історико-культурного призначення та відповідно до частини 1 статті 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини» землі, на яких розташовані пам`ятки належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації. Відповідно до статті 18 Закону України «Про охорону культурної спадщини» об`єкти культурної спадщини, що є пам`ятками, можуть бути відчужені фізичній особі за наявності погодження відповідного органу охорони культурної спадщини.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

4. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 21 липня 2020 року позов задоволено частково. 

4.1. Визнано протиправною бездіяльність Управління з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради щодо ненадання ОСОБА_1 правової допомоги з правових питань порушених у зверненні від 18 лютого 2020 року (вх..01-26/1-72 від 20.02.2020 року). 

4.2. Зобов`язано Управління з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради повторно розглянути звернення ОСОБА_1     від 18 лютого 2020 року. 

4.3. В решті позовних вимог відмовлено.

4.4. Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що із зазначеним зверненням позивач звернулася в порядку надання безоплатної первинної правової допомоги відповідно до Закону України «Про безоплатну правову допомогу», проте не отримала чіткої та однозначної відповіді на поставлене нею питання, у зв`язку з чим суд дійшов висновку, що відповідачем не було надано правової допомоги.

5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року скасовано рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 липня 2020 року та прийнято нову постанову, якою відмовлено в задоволенні позову.

5.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідачем в межах повноважень та за наявними даними ОСОБА_1 було надано вичерпну відповідь стосовно вказаного нею у зверненні об`єкту культурної спадщини, а також проінформовано про права та обов`язки щодо цього об`єкту культурної спадщини, надано роз`яснення щодо порядку реалізації прав, обмежень щодо використання об`єкту культурної спадщини.     

5.2. Зокрема, ОСОБА_1 було проінформовано, що при здійсненні будь-яких дій щодо земельної ділянки та будівлі-пам`ятки по АДРЕСА_1 необхідним є дотримання пам`ятникоохоронного законодавства, у тому числі отримання погоджувальних та дозвільних документів від відповідних органів охорони об`єктів культурної спадщини. 

IV. Касаційне оскарження

6. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу.

6.1. Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, позивач зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.

6.2. В обґрунтування касаційної скарги позивач вказує на помилковість висновків суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову.

6.3. Зокрема скаржник зазначає, що відповідачем не надано конкретного роз`яснення щодо питання, чи  є пам`ятка культурної спадщини місцевого значення за охоронним номером 4-Од, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , об`єктом природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що має особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність.

6.4. Також вказує на помилковість висновку суду апеляційної інстанції, щодо відсутності в Управління з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради, як виконавчого органу Одеської міської ради, повноважень у сфері земельних та приватизаційних відносин.

6.5. У зв`язку із наведеним позивач просить скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

7. Відповідач відзиву на касаційну скаргу не надав.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

8. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Статтею 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

9.1. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

10. За приписами статті 3 Закону України «Про безоплатну правову допомогу» від 02 червня 2011 року №3460-VI (далі - Закон №3460-VI) право на безоплатну правову допомогу - гарантована Конституцією України можливість громадянина України, іноземця, особи без громадянства, у тому числі біженця чи особи, яка потребує додаткового захисту, отримати в повному обсязі безоплатну первинну правову допомогу, а також можливість певної категорії осіб отримати безоплатну вторинну правову допомогу у випадках, передбачених цим Законом.

11. Відповідно до частин 1 та 2 статті 7 Закону №3460-VI безоплатна первинна правова допомога - вид державної гарантії, що полягає в інформуванні особи про її права і свободи, порядок їх реалізації, відновлення у випадку їх порушення та порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

11.1. Безоплатна первинна правова допомога включає такі види правових послуг, як, зокрема, надання правової інформації; надання консультацій і роз`яснень з правових питань.

12. Згідно з частиною 1 статті 8 Закону №3460-VI право на безоплатну первинну правову допомогу згідно з Конституцією України та цим Законом мають усі особи, які перебувають під юрисдикцією України.

13. Відповідно до статті 9 Закону №3460-VI суб`єктами надання безоплатної первинної правової допомоги в Україні є: 1) органи виконавчої влади; 2) органи місцевого самоврядування; 3) фізичні та юридичні особи приватного права; 4) спеціалізовані установи; 5) центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги.

14. Статтею 10 Закону №3460-VI визначено порядок розгляду звернень про надання безоплатної первинної правової допомоги.

14.1. За приписами частини 1 статті 10 Закону №3460-VI звернення про надання одного з видів правових послуг, передбачених частиною другою статті 7 цього Закону, надсилаються або подаються особами, які досягли повноліття, безпосередньо до центральних та місцевих органів виконавчої влади, територіальних органів центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції.

14.2. Згідно з частинами 4 та 5 статті 10 Закону №3460-VI органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування у разі письмового звернення осіб про надання будь-якого з видів правових послуг, передбачених частиною другою статті 7 цього Закону, з питань, що віднесені до їх повноважень, зобов`язані надати такі послуги протягом 30 календарних днів з дня надходження звернення. Якщо у зверненні особи міститься лише прохання про надання відповідної правової інформації, така правова допомога надається не пізніше п`ятнадцятиденного терміну з дня отримання звернення.

14.3. Якщо питання, порушені у зверненні, не належать до компетенції органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, до якого надійшло звернення особи, такий орган протягом п`яти календарних днів повинен надіслати це звернення до відповідного органу та повідомити про це особу, яка подала звернення (частина сьома статті 10 Закону №3460-VI).

14.4. Згідно з частиною 9 статі 10 Закону №3460-VI звернення, що не стосуються надання первинної правової допомоги, розглядаються в порядку, встановленому законодавством про звернення громадян.

VI. Позиція Верховного Суду

15. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

16. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

17.  Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

18. З наведених приписів Закону №3460-VI висновується, що мета безоплатної первинної правової допомоги полягає в інформуванні особи про її індивідуальні права і свободи, порядок їх реалізації, відновлення у випадку їх порушення та порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, зокрема, надання правової інформації, консультацій і роз`яснень з правових питань.

19. Звернення про надання одного з видів правових послуг, передбачених частиною 2 статті 7 вказаного Закону, має бути пов`язано із забезпеченням реалізації індивідуально виражених прав і свобод людини і громадянина, захисту цих прав і свобод, їх відновлення у разі порушення.

20. Діючим законодавством України встановлено обов`язок суб`єкта надання безоплатної первинної правової допомоги в Україні надати відповідь на звернення про надання безоплатної первинної правової допомоги у встановлений Законом строк, а саме: з питань, що віднесені до їх повноважень, зобов`язані надати такі послуги протягом 30 календарних днів з дня надходження звернення та/або якщо питання, порушені у зверненні, не належать до компетенції органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, до якого надійшло звернення особи, такий орган протягом п`яти календарних днів повинен надіслати це звернення до відповідного органу та повідомити про це особу, яка подала звернення.

21. Зі змісту спірних правовідносин, що склались у цій справі вбачається, що позивач, звертаючись до Управління, просила надати роз`яснення з правових питань, а саме: чи є пам`ятка культурної спадщини місцевого значення за охоронним номером 4-Од, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , об`єктом природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що має особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність.

22. Разом з тим, відповідно до змісту Листа-відповіді Управління №01-30/138 від 18 березня 2020 року, відповідачем чіткої, та однозначної відповіді на поставлене ОСОБА_1 у зверненні від 18 лютого 2020 року про надання безоплатної первинної правової допомоги, питання, чи є пам`ятка культурної спадщини місцевого значення за охоронним номером 4-Од, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , об`єктом природно-заповідного фонду, оздоровчого призначення, що має особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, не надано.

23. Роз`яснення, що надані відповідачем, стосуються, зокрема, питань, з якими позивач не зверталась у вказаному зверненні.

24. В свою чергу, Управлінням у зазначеній відповіді не вказано, що питання, порушені у зверненні, не належать до їх компетенції, а звернення не передавалося до іншого органу.

25. За наведених обставин, Верховний Суд вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції щодо надання відповідачем в межах повноважень та за наявними даними вичерпної інформації стосовно вказаного ОСОБА_1 у зверненні об`єкту культурної спадщини.

26. Відсутність чіткої відповіді на поставлене у зверненні про надання безоплатної первинної правової допомоги відповідно до Закону №3460-VI питання, не зважаючи на надсилання ОСОБА_1 листа №01-30/138 від 18 березня 2020 року, свідчить про те, що відповідач не надав правової допомоги з правових питань поставлених у зверненні. 

27. З урахуванням вищенаведених обставин у справі, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду першої інстанції щодо наявності протиправної бездіяльності відповідача як суб`єкта владних повноважень стосовно розгляду поданого позивачем звернення та, в свою чергу,  зобов`язання Управління повторно розглянути звернення ОСОБА_1 від 18 лютого 2020 року.

28. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

29. Колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року і залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 липня 2020 року.

VIІ. Судові витрати

30. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,-

П О С Т А Н  О В И В :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

2. Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року по справі №420/2752/20 - скасувати, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 липня 2020 року - залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді	О.В. Калашнікова М.В. Білак   О.А. Губська