ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 квітня 2021 р. 	Справа № 440/1172/21	
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Перцової Т.С.,
Суддів: Жигилія С.П. ,  Русанової В.Б. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 22.02.2021, головуючий суддя І інстанції: О.В. Гіглава, м. Полтава, по справі № 440/1172/21
за позовом                 ОСОБА_1  
до                Полтавської міської ради ,                Виконавчого комітету Полтавської міської ради                        
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ
ОСОБА_1 (далі по тексту - ОСОБА_1 ) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Полтавської міської ради (далі по тексту – відповідач -1), Виконавчого комітету Полтавської міської ради (далі по тексту – ВК Полтавської міської ради, відповідач -2), в якому просить суд:
- визнати незаконною бездіяльність Полтавської міської ради щодо незабезпечення ОСОБА_1 , як інваліда війни 2-ї групи, однокімнатною квартирою протягом двох років з дня взяття на квартирний облік згідно п. 18 ч. 1 ст 13 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту";
- визнати незаконною бездіяльність Виконавчого комітету Полтавської міської ради щодо незабезпечення ОСОБА_1 , як інваліда війни 2-ї групи, однокімнатною квартирою протягом двох років з дня взяття на квартирний облік згідно п. 18 ч. 1 ст 13 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту";
- визнати протиправною бездіяльність Полтавської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на незабезпечення ОСОБА_1 , як інваліда війни 2-ї групи, однокімнатною квартирою протягом двох років з дня взяття на квартирний облік згідно п. 18 ч. 1 ст. 13 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту";
- визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Полтавської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на незабезпечення ОСОБА_1 , як інваліда війни 2-ї групи, однокімнатною квартирою протягом двох років з дня взяття на квартирний облік згідно п. 18 ч. 1 ст. 13 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".
В обґрунтування позовних вимог зазначив про порушення відповідачами його права на житло, визначене чинним законодавством України та строки його забезпеченням, оскільки протягом двох років з дня взяття на квартирний облік не отримав однокімнатну квартиру, як інвалід війни 2-ї групи в порушення вимог п. 18 ч. 1 ст 13 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту". Посилаючись на принцип захисту обгрунтованих сподівань на відповідне виділення житла впродовж встановленого законом строку, принцип юридичної визначеності, верховенства права та положення Конвенції про права осіб з інвалідністю, просить захистити його права, задовольнивши позовні вимоги.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 22.02.2021 року по справі 440/1172/21 відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Полтавської міської ради, Виконавчого комітету Полтавської міської ради про визнання бездіяльності незаконною та протиправною.
Позивач, не погодившись із ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права,  просить суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 22.02.2021 року по справі № 440/1172/21, ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказує на залишення судом першої інстанції поза увагою вимоги ст.ст.6 та 13 Конвенції  про захист прав людини і основоположних свободу, не з`ясовано низку інших обставин, які мають суттєве значення для позивача (наявність факту порушення його права на житло та строків забезпечення  житлом, враховуючи його статус інваліда 2-ї групи та прав на пільги, встановлені чинним законодавством України для ветеранів війни-інвалідів війни), не враховано ухвали Октябрського районного суду м.Полтави від 10.02.2021 року по справі № 554/454/2021, якою відмовлено у відкритті провадження у справі в частині вимог про визнання незаконною бездіяльності Полтавської міської ради та виконавчого комітету Полтавської міської ради щодо незабезпечення ОСОБА_1 , як інваліда війни 2-ї групи, однокімнатною квартирою протягом двох років з дня взяття на квартирний облік з посиланням на необхідність розгляду вказаних позовних вимог лише в порядку адміністративного судочинства, чим позбавлено його права на судовий захист. 
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Згідно з ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на наступне.
Судом першої інстанції встановлено, що позивачем направлялися листи щодо забезпечення його квартирою у строки, передбачені п. 18 ч. 1 ст. 13 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".
Разом з тим, відповідачі листами від 14.08.2020 № Ф041-11/5871-299 та № Ф04.1-11/5842-297 незаконно, на думку позивача, відмовили йому в забезпеченні його протягом двох років з дня взяття на квартирний облік відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 13 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" житловою площею.
Таким чином, вважаючи порушеним своє право на отримання житла, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом.
Приймаючи рішення про відмову у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції виходив того, що спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки пов`язаний із захистом права ОСОБА_1 на одержання житла.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, визначених ст.308 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Колегією суддів встановлено, що предметом оскарження у спірних правовідносинах є бездіяльність відповідачів щодо незабезпечення ОСОБА_1 , як інваліда війни 2-ї групи, однокімнатною квартирою протягом двох років з дня взяття на квартирний облік згідно п. 18 ч. 1 ст. 13 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.      
Європейський суд з прав людини у рішенні від 12 жовтня 1978 року у справі "Zand v. Austria" вказав, що словосполучення "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття "суд, встановлений законом" у частині першій статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з <…> питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів <…>". З огляду на це не вважається "судом, встановленим законом" орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Згідно із ч. 1 ст. 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС, суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Вимогами п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
За усталеною судовою практикою Великої Палати Верховного Суду, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом якого права особа звернулася до суду.
Під час визначення предметної юрисдикції справ слід виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 вересня 2018 року у справі № 813/1076/17 та від 14 листопада 2018 року у справі №817/986/17, яка в силу приписів ч.5 ст.242 КАС України, враховується судом апеляційної інстанції.
Отже, критеріями розмежування судової юрисдикції є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності.
Колегією суддів встановлено, 02.08.2020 року через Державну установу "Урядовий контактний центр" (реєстраційний номер ФИ-11021710) до Головного управління Національної поліції в Полтавській області надійшло звернення від ОСОБА_1 , як пенсіонера органів внутрішніх справ, колишнього працівника Головного управління Національної поліції в Полтавській області та інваліда 2-ї групи війни, з питання забезпечення його житловою площею. Звернення щодо надання однокімнатної квартири також надіслані позивачем на Урядову гарячу лінію до секретаря Полтавської міської ради ОСОБА_2 (а.с.7-9).
Листами Полтавської міської ради від 14.08.2020 року № Ф04.1-11/5842-297 та № Ф04.1-11/5871-299 ОСОБА_1 повідомлено, що рішенням виконавчого комітету Полтавської міської ради від 05.05.2016 № 78 позивача взято на квартирний облік при Виконавчому комітеті Полтавської міської ради складом сім`ї 1 особа та відповідно до п/п 2 п.32 Правил він перебуває у загальній черзі з 10.03.2010 року, та включений до списків учасників бойових дій, учасників війни, де значиться під № 101 та поліцейських, де значиться під № 127. У список осіб з інвалідністю внаслідок війни позивача включено 03.11.2016 року, де останній перебуває під № 58.
Також, повідомлено, що оскільки попереду у пільгових списках на отримання житла перебувають сім`ї, які раніше взяті на квартирний облік і користуються рівними між собою правами, розгляд питання щодо поліпшення житлових умов ОСОБА_1 є передчасним, оскільки зазначене буде порушенням житлового законодавства України та конституційних прав інших громадян. Питання поліпшення житлових умов підлягає розгляду у відповідності до вимог чинного житлового законодавства - при настанні черги з урахуванням пільг.
Враховуючи встановлені у справі вказані обставини, колегія суддів зазначає, що позов у даній справі подано з метою поновлення прав позивача у сфері житлових правовідносин, які він вважає порушеними відповідачами внаслідок незабезпечення його, як інваліда війни, однокімнатною квартирою згідно з п. 18 ч. 1 ст. 13 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".
При цьому, у спірних правовідносинах відповідачі у межах та у порядку, встановленому законом, як суб`єкти владних управлінських повноважень, наділені повноваженнями приймати рішення, що впливають на можливість реалізації позивачем права на соціальну гарантію - пільгу, надану йому внаслідок проходження ним у минулому військової служби в силу особливого статусу, визначеного Законом України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 263 КАС України справи щодо оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг суд розглядає за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).
Згідно із п. 2 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, з приводу проходження публічної служби.
Приписами п. 17 ч. 1 ст. 4 КАС України встановлено, що публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування
Відповідно до ч.ч. 1 та 2 ст. 2 Закону України «Про військовий обов`язок і військову службу», служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень. Час проходження служби в поліції зараховується до страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби.
За визначенням ч.ч. 1 та 4 ст. 2 Закону України «Про військовий обов`язок і військову службу» військова служба є державною службовою особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров`я і віком громадян України, пов`язаній із захистом Вітчизни. Час проходження військової служби зараховується громадянам України до їх страхового стажу, стажу роботи, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби. Порядок проходження громадянами України військової служби, їх права та обов`язки регламентовано цим Законом, відповідними положеннями про проходження військової служби громадянами України, які затверджуються Президентом України, та іншими нормативно-правовими актами.
З аналізу наведених норм вбачається, що військова служба та служба в поліції належить до публічної служби.
У постанові від 29.09.2020 року у справі № 712/5476/19 Велика Палата Верховного Суду для забезпечення єдності судової практики щодо визначення юрисдикції суду з розгляду спорів про оскарження відмови у забезпеченні жилим приміщенням або у призначенні грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для деяких категорій осіб, які брали участь у бойових діях на території інших держав, а також членів їх сімей і про зобов`язання надати такі приміщення чи компенсацію відступила від висновку, сформульованого Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 18 квітня 2018 року у справі № 806/104/16 за позовом особи, звільненої з військової служби, до Квартирно-експлуатаційного відділу міста Житомира, житлової комісії військової частини НОМЕР_1 про визнання протиправними дій відповідачів з відмови у забезпеченні житловим приміщенням або грошовою компенсацією за належне для отримання житлове приміщення та про зобов`язання відповідачів надати позивачеві житлове приміщення або виплатити належну грошову компенсацію, щодо необхідності розгляду таких спорів за правилами цивільного судочинства, вказавши, що зазначені спори належать до юрисдикції адміністративних судів, оскільки стосуються проходження публічної (військової) служби, у зв`язку з якою держава передбачила відповідні соціальні гарантії (пільги), а також призначення та надання таких гарантій (пільг).
Отже, враховуючи, що ОСОБА_1 оскаржив бездіяльність відповідачів з приводу незабезпечення його, як особи з інвалідністю внаслідок війни, однокімнатною квартирою згідно п. 18 ч. 1 ст. 13 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", а вказана гарантія соціального захисту є однією з передбачених зазначеним законом пільг для осіб, які проходили публічну службу та набули статус особи з інвалідністю внаслідок війни, даний спір має публічно-правовий характер та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а не, як помилково послався суд першої інстанції, в порядку цивільного судочинства.
Аналогічні висновки містяться у постановах Верховного Суду від 25 листопада 2020 року у справі № 755/6184/19 від 09 грудня 2020 року у справі № 323/2244/20, від 23 грудня 2020 року у справі № 569/17179/18, від  09 квітня 2021 року у справі № 440/6059/20, які в силу приписів ч.5 ст.242 КАС України підлягають врахуванню судом апеляційної інстанції.
Крім того, колегією суддів встановлено, що позовна вимога про визнання протиправною бездіяльності Полтавської міської ради щодо незабезпечення ОСОБА_1 , як інваліда війни, однокімнатною квартирою згідно пункту 18 частини 1 статті 13 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" - протягом двох років з дня взяття на квартирний облік, що і заявлена у цій справі була предметом розгляду у справі № 440/6059/20, яку ухвалою Верховного Суду від 09.04.2021 року передано до Полтавського окружного адміністративного суду для продовження розгляду внаслідок скасування постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 17.12.2020 року у справі №440/6059/20, на яку послався суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали.
Слід зазначити, що визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися “судом, встановленим законом” у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права в подібних відносинах викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 червня 2019 року у справі № 826/14015/17 (провадження № 11-269апп19).
Колегія суддів наголошує, що за правилами ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Разом з цим, судом першої інстанції не виконано вказаних приписів процесуального закону. 
З урахуванням викладеного, колегія суддів зазначає про помилковість висновку суду першої  інстанції про відмову у відкритті провадження у справі з викладених ним підстав.
Ухвалюючи дане судове рішення, колегія суддів керується  ст.322 КАС України,  ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини (рішення "Серявін та інші проти України") та Висновком № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень.
Згідно з ч. 1  ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи.
Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Зважаючи на допущення судом першої інстанції при ухваленні рішення порушення норм процесуального права, наявні підстави для скасування ухвали Полтавського окружного адміністративного суду від 22.02.2021 року по справі 440/1172/21 та направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду зі стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі.
Щодо вимог апелянта про ухвалення рішення про задоволення позовних вимог ОСОБА_1 , колегія суддів вважає необхідним зазначити, що враховуючи межі повноважень апеляційного суду при розгляді скарг на ухвалу суду першої інстанції, у суду апеляційної інстанції відсутні в даному випадку повноваження розглянути справу по суті заявлених позовних вимог. Оскільки такі вимоги судом першої інстанції по суті не розглядалися, останні не можуть бути розглянуті судом апеляційної інстанції за наслідком розгляду апеляційної скарги на ухвалу суду, якою було відмовлено у відкритті провадження.
Керуючись ч. 4 ст. 229, ч. 4 ст.241, ст.ст.243, 250, 308, 310, 312, 315, 320, 321, 322, 325, 326-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, - 

ПОСТАНОВИВ
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Ухвалу  Полтавського окружного адміністративного суду від 22.02.2021 по справі № 440/1172/21 - скасувати. 
Справу № 440/1172/21 за позовом ОСОБА_1  до Полтавської міської ради, Виконавчого комітету Полтавської міської ради  про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії направити до Полтавського окружного адміністративного суду для продовження розгляду зі стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя 		Т.С. Перцова 	
Судді	   	С.П. Жигилій    В.Б. Русанова