Постанова
Іменем України
 
14 квітня 2021 року
м. Київ
 
справа № 366/2380/19
провадження № 61-2399св20
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Фаловської І. М., 
суддів: Ігнатенка В. М., Карпенко С. О., Мартєва С. Ю., Стрільчука В. А. (суддя-доповідач), 
 
учасники справи:
позивач - заступник керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Київського обласного та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства, Державного підприємства «Іванківське лісове господарство»,
відповідачі: Головне управління Держгеокадастру у Київській області, ОСОБА_1 ,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу виконувача обов`язків прокурора Київської області на ухвалу Іванківського районного суду Київської області від 28 жовтня 2019 року у складі судді Ткаченко Ю. В. та постанову Київського апеляційного суду від 18 грудня 2019 року у складі колегії суддів: Таргоній Д. О., Голуб С. А., Ігнатченко Н. В.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
Короткий зміст позовних вимог і судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
 
У вересні 2019 року заступник керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Київського обласного та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства, Державного підприємства «Іванківське лісове господарство» (далі - ДП «Іванківське лісове господарство») звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Київській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Київській області), ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування наказу, визнання недійсним свідоцтва про право власності на нерухоме майно, посилаючись на те, що наказом Головного управління Держземагенства у Київській області (далі - ГУ Держземагенства у Київській області) від 12 серпня 2013 року № КИ/3222081400:02:003:/00004376 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства на території Страхоліської сільської ради Іванківського району Київської області, а також передано у приватну власність ОСОБА_1 земельну ділянку площею 2,00 га, кадастровий номер 3222081400:02:003:0044. На підставі зазначеного наказу ОСОБА_1 видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно від 18 вересня 2013 року № 9561924, у зв`язку з чим державним реєстратором здійснено державну реєстрацію права приватної власності ОСОБА_1 на вказану земельну ділянку. Згідно з листом Українського державного проектно-виробничого об`єднання «Укрдержліспроект» від 15 квітня 2019 року земельна ділянку з кадастровим номером 3222081400:02:003:0044 частково накладається на землі лісового фонду, а саме на квартал № 23 Оранського лісництва ДП «Іванківське лісове господарство», орієнтовна площа накладення складає 0,10 га. Таким чином, за ОСОБА_1 незаконно зареєстровано право приватної власності на спірну земельну ділянку лісового фонду, без її вилучення в належного користувача - ДП «Іванківське лісове господарство», з порушенням встановленої процедури зміни її цільового призначення, без погодження Кабінету Міністрів України, без висновків органів виконавчої влади з питань лісового господарства та без нарахування і сплати втрат лісогосподарського виробництва у зв`язку з вилученням лісових земель для несільськогосподарських потреб. Київське обласне та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства і ДП «Іванківське лісове господарство» листами від 26 червня 2019 року та від 01 липня 2019 року відповідно повідомили прокурору про те, що ними не вживалися заходи реагування на виявлені порушення, натомість вказані установи ініціюють перед прокурором питання щодо вжиття ним заходів представницького характеру у зв`язку з відсутністю коштів на самостійну сплату судового збору при зверненні до суду з позовом. За таких обставин, оскільки спірна земельна ділянка лісогосподарського призначення вибула з володіння державного підприємства всупереч встановленого законом порядку, а органи, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, протягом тривалого часу не вживають заходів для захисту інтересів держави, то позов пред`явлено прокурором в інтересах держави в особі Київського обласного та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства, ДП «Іванківське лісове господарство». Враховуючи викладене, заступник керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Київського обласного та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства, ДП «Іванківське лісове господарство просив: визнати поважними причини пропуску позовної давності, визнати незаконним і скасувати наказ ГУ Держземагенства у Київській області від 12 серпня 2013 року № КИ/3222081400:02:003:/00004376; визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно від 18 вересня 2013 року № 9531924, згідно з яким ОСОБА_1 набув право приватної власності на земельну ділянку з кадастровим номером 3222081400:02:003:0044.
 
Ухвалою Іванківського районного суду Київської області від 07 жовтня 2019 року позовну заяву заступника керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області залишено без руху та надано строк для усунення недоліків.
 
Вказана ухвала мотивована тим, що прокурор не надав доказів, які б підтверджували, що Київське обласне та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства не спроможне самостійно звернутися до суду з позовом. Крім того, в позовній заяві та в доданих до неї матеріалах відсутні докази виконання прокурором приписів частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», а саме -направлення (вручення) Київському обласному та по місту Києву управлінню лісового та мисливського господарства повідомлення прокурора про намір звернутися до суду з позовом. Оскільки у прокурора відсутні підстави для представництва інтересів держави в цій справі, то позов подано суб`єктом, який не має цивільної процесуальної дієздатності для цього.
 
На виконання вищевказаної ухвали суду заступник керівника Броварської        місцевої прокуратури надав пояснення, в яких послався на те, що звертаючись до суду з позовом, прокурор виконав вимоги Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо встановлення підстав для представництва інтересів держави в суді і належного інформування позивачів про такі заходи. При цьому зазначені норми не зобов`язують прокурора надавати суду підтвердження поштового чи іншого відправлення позивачам листів-повідомлень щодо представництва прокурором в суді інтересів держави в особі відповідних суб`єктів владних повноважень. 
 
Ухвалою Іванківського районного суду Київської області від 28 жовтня 2019 року позовну заяву заступника керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області визнано неподаною і повернуто заявнику.
 
Судове рішення місцевого суду мотивоване тим, що прокурор не надав доказів, які б підтверджували, що Київське обласне та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства не спроможне самостійно звернутися до суду з позовом, тобто позивач не виконав вимог ухвали про залишення позовної заяви без руху.
 
Постановою Київського апеляційного суду від 18 грудня 2019 року апеляційну    скаргу заступника керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області залишено без задоволення, а ухвалу Іванківського районного суду Київської області від 28 жовтня 2019 року - без змін.
 
Судове рішення апеляційного суду мотивоване тим, що саме лише посилання в позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснює повноваження із захисту державних інтересів, без підтвердження цього відповідними доказами, не є підставою для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва. Така правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 25 березня 2019 року у справі № 654/174/17ц. Звертаючись до суду з позовом, прокурор вказав суб`єктів владних повноважень - Київське обласне та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства і ДП «Іванківське лісове господарство». Однак, як зазначено в апеляційній скарзі, листами від 26 червня 2019 року та від 01 липня 2019 року позивачі повідомили прокурора, що ними не вживалися заходи реагування, направлені на повернення спірної земельної ділянки. Відтак, наведені доводи не є підставою для звернення Київського обласного та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства, ДП «Іванківське лісове господарство» до прокуратури для захисту інтересів держави, оскільки захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень. Враховуючи, що прокурором не надано належних та допустимих доказів про наявність визначених законом підстав для звернення до суду в інтересах держави, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.
 
Короткий зміст та узагальнені доводи касаційних скарг, позиції інших учасників справи.
 
29 січня 2020 року виконувач обов`язків прокурора Київської області подав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Іванківського районного суду        Київської області від 28 жовтня 2019 року та постанову Київського апеляційного суду від 18 грудня 2019 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
 
Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій неповно з`ясували обставини справи і не звернули уваги на те, що листом від 19 квітня 2019 року № 220 ДП «Іванківське лісове господарство» повідомило прокурора про виявлені Українським державним проектно-виробничим об`єднанням «Укрдержліспроект» порушення за результатами виконання робіт зі співставлення координат ряду земельних ділянок, оформлених у приватну власність фізичних осіб, з існуючими землями державного підприємства за матеріалами лісовпорядкування Оранського лісництва, а також зазначило, що підставою невжиття ним заходів реагування є відсутність будь-яких дій ОСОБА_1 щодо освоєння спірної частини земельної ділянки, вкритої лісовою рослинністю. Крім того, з долучених до матеріалів позовної заяви листа Київського обласного та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства від 26 червня 2019 року № 06-46/1313 та листа ДП «Іванківське лісове господарство» від 01 липня 2019 року № 320, наданих на запит Броварської місцевої прокуратури від 20 червня 2019 року, вбачається, що управлінням не вживалося своєчасних заходів щодо оскарження в судовому порядку рішення органу державної влади та повернення в державну власність спірної лісової ділянки у зв`язку з відсутністю коштів для сплати судового збору, а державне підприємство покладалося на звернення прокурора до суду з відповідним позовом. На виконання вимог частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурором надані докази на підтвердження попереднього, до звернення до суду, повідомлення позивачів про пред`явлення зазначеного позову, і позивачі не заперечували наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави у спірних правовідносинах. Таким чином, вказаний позов прокурором пред`явлено у зв`язку з неналежним здійсненням уповноваженими органами - Київським обласним та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства та ДП «Київське лісове господарство» - своїх повноважень щодо повернення в постійне користування та, відповідно, поновлення державної власності на спірну лісову ділянку.
 
У березні 2020 року  ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін, зазначивши про їх законність і обґрунтованість та безпідставність доводів скарги.
 
Рух справи в суді касаційної інстанції.
 
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного цивільного суду від 11 лютого 2020 року відкрито касаційне провадження в цій справі та витребувано її матеріали з Іванківського районного суду Київської області.
 
24 лютого 2020 року справа № 366/2380/19 надійшла до Верховного Суду.
 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду від 05 квітня 2021 року справу призначено до судового розгляду.
 
Позиція Верховного Суду.
 
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
 
08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ». Пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
 
Відповідно до частини другої статті 389 ЦПК України в редакції, чинній на час подання касаційної скарги, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
Судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим (частина перша статті 263 ЦПК України).
 
Частиною першою статті 400 ЦПК України в редакції, чинній на час подання касаційної скарги, передбачено, що під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
 
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
 
Згідно з частинами другою-четвертою статті 10 ЦПК України суд розглядає справи відповідно до Конституції України, законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України. Суд застосовує при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
 
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
 
Прецедентна практика Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) виходить з того, що, реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції щодо доступності правосуддя та справедливого судового розгляду, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух (рішення ЄСПЛ від 16 грудня 1992 року у справі «Жоффр де ля Прадель проти Франції»).
 
За приписами частин першої, другої статті 2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави. Суд та учасники судового процесу зобов`язані керуватися завданням цивільного судочинства, яке превалює над будь-якими іншими міркуваннями в судовому процесі.
 
У статті 8 Конституції України закріплено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права, а норми Конституції України є нормами прямої дії.
 
Згідно з пунктом 1 частини другої статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.
 
Процесуальний порядок провадження в цивільних справах визначається ЦПК України та іншими законами України, якими встановлюється зміст, форма, умови реалізації процесуальних прав і обов`язків суб`єктів цивільно-процесуальних правовідносин та їх гарантій.
 
Згідно з частинами першою, другою, п`ятою, шостою статті 175 ЦПК України у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування. Позовна заява подається до суду в письмовій формі і підписується позивачем або його представником, або іншою особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи. У разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення. У позовній заяві можуть бути вказані й інші відомості, необхідні для правильного вирішення спору.
 
Відповідно до частин першої-третьої, пункту 1 частини четвертої статті 185 ЦПК України в редакції, чинній на час подання заступником керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області позовної заяви, суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 175 і 177 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня надходження до суду позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху. В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху. Якщо ухвала про залишення позовної заяви без руху постановляється з підстави несплати судового збору у встановленому законом розмірі, суд в такій ухвалі повинен зазначити точну суму судового збору, яку необхідно сплатити (доплатити). Якщо позивач відповідно до ухвали суду у встановлений строк виконає вимоги, визначені статтями 175 і 177 цього Кодексу, сплатить суму судового збору, позовна заява вважається поданою в день первісного її подання до суду. Якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви у строк, встановлений судом, заява вважається неподаною і повертається позивачеві. Крім цього, заява повертається у випадках, коли заяву подано особою, яка не має процесуальної дієздатності, не підписано або підписано особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не вказано.
 
Судами встановлено, що в цій справі заступник керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Київського обласного та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства, ДП «Іванківське лісове господарство».
 
Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (пункт 35 рішення ЄСПЛ від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Російської Федерації», пункт 33 рішення ЄСПЛ від 01 квітня 2010 року у справі «Корольов проти Російської Федерації»).
 
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
 
Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики ЄСПЛ, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
 
У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини). Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
 
Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
 
Відповідно до частин третьої та четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
 
Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру» в редакції, чинній на час подання заступником керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області позовної заяви, передбачено, що на прокуратуру покладаються функції, зокрема представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
 
Згідно з частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» в редакції, чинній на час подання заступником керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області позовної заяви, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
 
Отже, винятковими випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
 
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
 
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
 
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
 
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
 
Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
 
Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
 
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
 
Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
 
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
 
У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
 
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
 
Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді має наслідком залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.
 
Якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для залишення позову без розгляду. 
 
Такі правові висновки викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19).
 
У вказаній постанові Велика Палата Верховного Суду уточнила свої висновки, зроблені в постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 та у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 927/246/18, від 16 квітня 2019 року у справах № 910/3486/18 та № 925/650/18, від 17 квітня 2019 року у справі № 923/560/18, від 18 квітня 2019 року у справі № 913/299/18, від 13 травня 2019 року у справі № 915/242/18, у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 жовтня 2019 року у справі № 0440/6738/18, вказавши, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.
 
В цій справі заступник керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області зазначив, що предметом спору є земельна ділянка лісогосподарського призначення, а підставою для представництва інтересів держави є нездійснення Київським обласним та по місту Києву управлінням лісового та мисливського господарства і ДП «Іванківське лісове господарство», до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, протягом тривалого часу заходів для захисту інтересів держави. 
 
Крім того, звертаючись до суду з позовом, заступник керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави в суді, визначив, у чому полягає порушення таких інтересів, та орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. Також в позовній заяві заступник керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області послався на лист Київського обласного та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства від 26 червня 2019 року № 06-46/1313 і лист ДП «Іванківське лісове господарство» від 01 липня 2019 року № 320, якими прокурору повідомлено, що управлінням не вживалося своєчасних заходів щодо оскарження в судовому порядку рішення органу державної влади та повернення у державну власність спірної лісової ділянки у зв`язку з відсутністю коштів для сплати судового збору, а державне підприємство покладалося на звернення прокурора до суду з відповідним позовом.
 
Тобто заступник керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області належним чином обґрунтував підстави представництва інтересів держави, подав позов з дотриманням вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 56 ЦПК України. 
 
Посилання місцевого суду на те, що прокурор не надав доказів, які б підтверджували, що Київське обласне та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства не спроможне самостійно звернутися до суду з позовом, є безпідставним, оскільки сам факт неподання Київським обласним та по місту Києву управлінням лісового та мисливського господарства позову, який би відповідав вимогам процесуального законодавства, з метою захисту інтересів держави, свідчить про те, що вказаний орган неналежно здійснював свої повноваження, у зв`язку з чим у прокурора виникли обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства. Крім того, Київське обласне та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства не оспорювало і не заперечувало підстав для представництва прокурором в суді інтересів держави.
 
Тому висновок суду першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, про визнання неподаною і повернення позовної заяви у зв`язку з тим, що у прокурора відсутні підстави для представництва інтересів держави в цій справі, не може вважатися законним та обґрунтованим.
 
В Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України). Суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права (частина перша статті 129 Конституції України).
 
Відповідно до статті 6 ЦПК України суд зобов`язаний здійснювати правосуддя на засадах рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом незалежно від будь-яких ознак.
 
Згідно з частинами першою-третьою статті 12 ЦПК України цивільне судочинство здійснюється на засадах змагальності сторін. Учасники справи мають рівні права щодо здійснення всіх процесуальних прав та обов`язків, передбачених законом. Кожна сторона повинна довести обставини, які мають значення для справи і на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
 
У справі «Bellet v. France» («Белле проти Франції», рішення від 04 грудня 1995 року), ЄСПЛ зазначив, що стаття 6 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним із аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.
 
ЄСПЛ у справі «Воловік проти України» (рішення від 06 грудня 2007 року) зазначив, що якщо апеляційне оскарження існує в національному правовому порядку, держава зобов`язана забезпечити особам під час розгляду справи в апеляційних судах, в межах юрисдикції таких судів, додержання основоположних гарантій, передбачених статтею 6 Конвенції, з урахуванням особливостей апеляційного провадження, а також має братися до уваги процесуальна єдність судового провадження в національному правовому порядку та роль в ньому апеляційного суду.
 
Суд першої інстанції вищевказаного не врахував та визнав неподаною і повернув позовну заяву без належних правових підстав, що не відповідає принципу верховенства права.
 
Відповідно до частини четвертої статті 406 ЦПК України у випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанцій, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції.
 
Згідно з частиною шостою статті 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
 
З огляду на викладене наявні підстави для часткового задоволення касаційної скарги та скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції (для вирішення питання про відкриття провадження у справі).
 
Керуючись статтями 400, 406, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу виконувача обов`язків прокурора Київської області задовольнити.
 
Ухвалу Іванківського районного суду Київської області від 28 жовтня 2019 року та постанову Київського апеляційного суду від 18 грудня 2019 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий	І. М. Фаловська   	
Судді:	В. М. Ігнатенко   	
 	С. О. Карпенко  	
 	С. Ю. Мартєв   	
 	В. А. Стрільчук