П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

22 червня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 420/6319/21	
Головуючий в 1 інстанції: Левчук О.А.

          П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
          головуючого судді:  Шляхтицького О.І.
          суддів: Семенюка Г.В. ,  Домусчі С.Д. 
          секретар – Попова К.В.,

          за участю: представника позивача – Багно Л.Ф.

          розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року по справі № 420/6319/21 за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітета Теплодарської міської ради Одеської області , третя особа ПРАТ "ОДЕСЕНЕРГОБУДТРАНС" про визнання протиправним та скасування рішення в частині,– 

В С Т А Н О В И В:

У квітні 2021 року ОСОБА_1 подала позов до Виконавчого комітету Теплодарської міської ради Одеської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору – ПРАТ «ОДЕСЕНЕРГОБУДТРАНС» про визнання протиправним та скасування пункту 1 рішення Виконавчого комітету Теплодарської міської ради Одеської області за № 66/В-2013 від 28.03.2013 «Про затвердження протоколу та актів комісії з визначення збитків власникам землі та землекористувачам» та в частині затвердження протоколу № 4 від 27.03.2013 засідання комісії з визначення збитків власникам землі та землекористувачам від 27.03.2013 та акт № 5 відносно ПРАТ «Одесенергобутранс».
Одеський окружний адміністративний суд ухвалою від 21 квітня 2021 року відмовив у відкритті провадження у справі за позовною заявою ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Теплодарської міської ради Одеської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору – ПРАТ «ОДЕСЕНЕРГОБУДТРАНС» про визнання протиправним та скасування пункту 1 рішення Виконавчого комітету Теплодарської міської ради Одеської області за № 66/В-2013 від 28.03.2013 «Про затвердження протоколу та актів комісії з визначення збитків власникам землі та землекористувачам» та в частині затвердження протоколу № 4 від 27.03.2013 засідання комісії з визначення збитків власникам землі та землекористувачам від 27.03.2013 та акт № 5 відносно ПРАТ «Одесенергобутранс».
Суд першої інстанції встановив, що ОСОБА_1 оскаржує пункту 1 рішення Виконавчого комітету Теплодарської міської ради Одеської області за № 66/В-2013 від 28.03.2013 «Про затвердження протоколу та актів комісії з визначення збитків власникам землі та землекористувачам» та в частині затвердження протоколу № 4 від 27.03.2013 засідання комісії з визначення збитків власникам землі та землекористувачам від 27.03.2013 та акт № 5 відносно ПРАТ «Одесенергобутранс». 
При цьому, в позовній заяві позивач вказує, що є акціонером ПРАТ «Одесенергобутранс» і володіє 63 простими іменними акціями та має право на участь в управління товариством та на отримання дивідендів. Проте ПРАТ «Одесенергобутранс» повідомило, що не в змозі виплачувати дивіденди та є боржником перед державними органами та іншими суб`єктами господарювання. Тобто, звернення позивача до суду обґрунтовано неможливістю отримання дивідендів, як власника простих іменних акцій ПРАТ «Одесенергобутранс».
Також, позивач зазначає, що оскаржуване рішення в частині затвердження протоколу та актів комісії з визначення збитків власникам землі та землекористувачам є протиправним, оскільки не відповідає нормам чинного законодавства, так як розмір збитків визначено необґрунтовано, а до складу комісії не були включені представник фінансових органів та міський голова.
З Єдиного державного реєстру судових рішень вбачається, що в провадженні Господарського суду Одеської області знаходилась справа № 916/224/14 за позовом Біляївського міжрайонного прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Теплодарської міської ради Одеської області до Відкритого акціонерного товариства "Одесенергобудтранс" про стягнення збитків у сумі 725083,05 грн., згідно рішення виконавчого комітету Теплодарської міської ради № 66/В-2013 від 28.03.2013, яким затверджено протокол засідання комісії № 4 від 27.03.2013 та акт № 5 про визначення збитків у вигляді неодержаних доходів від 27.03.2013.
Рішенням Господарського суду Одеської області від 08 квітня 2014 року по справі № 916/224/14, яке залишено в силі постановою Вищого господарського суду України від 23 жовтня 2014 року, стягнуто з Відкритого акціонерного товариства "Одесаенергобудтранс" (65490, Одеська область, м. Теплодар, вул. Комунальна, 1, код ЄДРПОУ 04872300) на користь Теплодарської міської ради Одеської області (65490, Одеська область, м. Теплодар, вул. Піонерна, 7, код ЄДРПОУ 04527038, р/р 33210812700020, код платежу: 130502, банк отримувача: ГУДКСУ в Одеській області) 725083/сімсот двадцять п`ять тисяч вісімдесят три/грн. 05 коп. збитків. 
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, позивачка звернулась з апеляційною скаргою, в якій просила його скасувати та направити справу на продовження розгляду до суду першої інстанції. 
Апелянт, мотивуючи власну правову позицію, акцентує на таких обставинах і причинах незаконності і необґрунтованості оскаржуваного судового рішення:
- суд першої інстанції не врахував , що характер спірних правовідносин полягає у протиправності прийнятого рішення відповідачем з підстав викладених у позовній заяві, а учасником є суб`єкт владних повноважень, то вважаю цей спір є публічно-правовим. Виходить він насамперед з обставин: порушення законодавства, процедури утворення комісії, розрахунку збитків, відсутності складу правопорушення та інше, що наведене у обґрунтуванні позову.;
- суд першої інстанції при розгляді позовної заяви не звернув уваги на зазначену типову справу № 516/149/13-а, яка розглядалась у порядку адміністративного провадження та має невід`ємний зв`язок з обставинами справи.
Особи, що беруть участь у справі, про дату, час і місце судового розгляду були належно сповіщені відповідно до статей 124-130 КАС України, в судове засідання не з`явились, враховуючи що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні не обов`язкова, колегія суддів у відповідності до частини 2 статті 313 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін.
Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її задоволення.
Постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив з того, що даний позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки у разі незгоди позивача з рішенням та невиконання його в добровільному порядку виконком має право звернутися до господарського суду з позовом до Товариства про відшкодування збитків, тобто позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства
Колегія суддів вважає цей висновок суду першої інстанції правильним, з огляду на таке.
За змістом частини 1 статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Частиною 1 статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень..
На підставі пунктів 1, 2, 7 частини 1 статті 4 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;
Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Згідно частини 1 статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом; 6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; 8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; 9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; 10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; 11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю; 12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень".
З аналізу вказаних норм вбачається, що публічно-правовим спором за Кодексом адміністративного судочинства України є не будь-який публічно-правовий спір, а лише той, який випливає із здійснення суб`єктом владних повноважень своїх владних управлінських функцій.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Таким чином, справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на розгляд до адміністративного суду спір, який виник між конкретними суб`єктами відносно їх прав та обов`язків, в конкретних правових відносинах, в яких один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою інших суб`єктів.
Натомість однією з визначальних ознак приватноправових відносин є наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правила, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством в сфері приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Отже, під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог та характеру спірних правовідносин.
Частиною третьою статті 157 Земельного кодексу України встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 № 284 затверджено Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам (далі - Порядок № 284), пунктом 2 якого передбачено, що розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.
Аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку, що виконком, вважаючи, що Товариство завдало власнику земельної ділянки (територіальній громаді) збитки у вигляді неодержаних доходів, мав право та повноваження скласти акт з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним рішенням.
Таким чином, повноваження виконкому у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку, а стосовно відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення відповідача, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані дії та рішення виконкому не створюють жодних правових наслідків для позивача, а тому не може порушувати його права чи інтереси, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 6 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
З урахуванням викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що обраний позивачем спосіб захисту прав сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.
Колегія суддів зазначає, що у разі незгоди позивача з таким рішенням та невиконання його в добровільному порядку виконком має право звернутися до господарського суду з позовом до Товариства про відшкодування збитків. Саме в такому випадку при вирішенні позову адміністрації буде перевірена в судовому порядку правомірність визначення цим органом збитків власнику землі.
Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року по справі № 802/2474/17-а, від 11 вересня 2019 року по справі № 826/1773/18 та постанові Верховного Суду від 04 травня 2020 року по справі №200/13857/13-а(2-а/200/49/15), а також у постанові Верховного Суду від 17 вересня 2020 року №703/2483/17.
Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Завданням же адміністративного судочинства, у розумінні частин першої, другої статті 2 КАС України, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Водночас, за змістом Рішення Конституційного Суду   України від   01.12.2004 № 18-рп/2004, поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". У цьому ж Рішенні зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване Конвенцією та статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи,   яка   стверджує про їх порушення.
Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
Тобто, за правилами адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов`язки позивача.
Втім, оспорюваним рішенням відповідача, зокрема, затверджено акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, розмір збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою.
Ураховуючи наведене, повноваження відповідача у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення Виконкому. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Отже, оскаржуване рішення виконавчого комітету не створює жодних правових наслідків для позивача, тому не може порушувати його права чи інтереси.
Звідси можна констатувати, що спірне рішення відповідача, не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС.
Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
При цьому, колегія суддів зазначає, що такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства.
Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним та скасування пункту 1 рішення Виконавчого комітету Теплодарської міської ради Одеської області за № 66/В-2013 від 28.03.2013 «Про затвердження протоколу та актів комісії з визначення збитків власникам землі та землекористувачам» та в частині затвердження протоколу № 4 від 27.03.2013 засідання комісії з визначення збитків власникам землі та землекористувачам від 27.03.2013 та акт № 5 відносно ПРАТ «Одесенергобутранс», сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.
У своїй практиці Європейський суд з прав людини (далі ЄСПЛ) неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яку ратифіковано Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР (набрала чинності 11 вересня 1997 року; далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти   України").
Зазначені висновки апеляційним судом здійснені з урахуванням застосування зазначених норм права в постановах Верховного Суду від 16 березня 2020 року у справі № 127/31684/13-а, від 07.02.2020 у справі № 824/303/19-а, від 23.12.2019 у справі № 712/3842/17.
Колегія суддів також зазначає, що Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31.01.2019 у справі №9901/56/19 (адміністративне провадження №П/9901/56/19), від 27.06.2019 у справі № 9901/920/18 (провадження №11-1455заі18) зазначила, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Зважаючи на те, що доводи апеляційної інстанції висновки суду першої інстанції не спростовують, підстави для скасування оскарженої ухвали суду, передбачені статтею 320 Кодексу адміністративного судочинства України, відсутні.
Керуючись ст.ст.242, 315, 316, 322, 325, 328 КАС   України,суд,– 

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року – залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України. 

          Дата складення та підписання повного тексту судового рішення – 24 червня 2021 року.

Головуючий суддя 	 	Шляхтицький О.І.	
Судді	    	Семенюк Г.В.    Домусчі С.Д.