ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
22 червня 2021 року           справа №200/793/21-а 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого Блохіна А.А., суддів Гаврищук Т.Г., Сіваченко І.В. секретар судового засідання Антонюк А.С., за участю позивача ОСОБА_1 , представника відповідача – Тичиніна Я.Д. розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 18 березня 2021 року (повний текст складено 18 березня 2021 року в м. Слов`янськ) у справі № 200/793/21-а (суддя І інстанції – Чучко В.М.) за позовом ОСОБА_1 до Державного секретаря Міністерства юстиції України Богачової Олени Віталіївни, Міністерства юстиції України, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -

                                                      У С Т А Н О В И В: 

У січні 2021 року ОСОБА_1 (далі – позивач) звернувся до суду із позовом Державного секретаря Міністерства юстиції України Богачової Олени Віталіївни (надалі – Держсекретар Мінюсту, відповідач-1) про визнання протиправною бездіяльності, що виявилася у відмові в наданні публічної інформації про особу, якій надано для проживання службове житло – трикімнатну квартиру АДРЕСА_1 , із зазначенням в інформації щодо посади, яку займає особа, прізвище, ім`я, по-батькові, дату, з якої особі надано службове житло для проживання, найменування документу/ів, на підставі якого (яких) було надано для проживання службове житло, відповідно до запиту на отримання публічної інформації №19/11-01 від 19.11.2020, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 19.11.2020 за №ПІ-Т-4311, та зобов`язання повторно розглянути запит на отримання публічної інформації №19/11-01 від 19.11.2020, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 19.11.2020 за №ПІ-Т-4311, з урахуванням правової оцінки наданої судом у рішенні.
Позовні вимоги мотивовані тим, що 19.11.2020 року позивач звернувся до Міністерства юстиції України із письмовим запитом на отримання публічної інформації № 19/11-01, у якому просив надати інформацію про особу, якій надано для проживання службове житло – трикімнатна квартира АДРЕСА_1 , із зазначенням в інформації посади, яку займає особа, прізвища, ім`я та по батькові, дати, з якої особі надано службове житло для проживання, найменування документів, на підставі яких було надано для проживання службове житло. У відповідь на звернення 26.11.2020 на електронну пошту надійшов лист-відповідь “Щодо розгляду запитів” №2414/ПІ-Т-4312/15.1 від 26.11.2020 за підписом Державного секретаря Міністерства юстиції України Богачової О.В., у якому позивачу повідомлялось про неможливість надання запитаної ним інформації. Позивач вважає таку бездіяльність відповідача протиправною, а відмову в отриманні запитаної публічної інформації незаконною.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 18 березня 2021 року у справі № 200/793/21-а позов задоволено, внаслідок чого визнано протиправними дії Міністерства юстиції України, що виявилися у відмові надати ОСОБА_1 публічну інформацію про особу, якій надано для проживання службове житло – трикімнатна квартира АДРЕСА_1 , із зазначенням посади, яку займає особа, прізвища, ім`я та по батькові, дати, з якої особі надано службове житло для проживання, найменування документів, на підставі яких було надано для проживання службове житло, відповідно до його запиту на отримання публічної інформації від 19.11.2020 року, зареєстрованому у Міністерстві юстиції України 19.11.2020 року за №ПІ-Т-4311. Зобов`язано Міністерство юстиції України (код ЄДРПОУ 00015622, місцезнаходження: вул. Архітектора Городецького, 13, м. Київ, 01001) повторно розглянути запит ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 , місце реєстрації: АДРЕСА_2 ) про надання публічної інформації від 19.11.2020 року, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 19.11.2020 року за №ПІ-Т-4311, з урахуванням висновків суду, що викладені у цьому судовому рішенні.
Відповідач не погодився з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржене судове рішення та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.                                                                                                    В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що на момент звернення до суду з цим позовом, ОСОБА_1 було отримано обґрунтовану відповідь на запит на отримання публічної інформації від 19.11.2020, відтак права, свободи чи інтереси позивача в розумінні частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України не підлягають судовому захисту.
У відзиві на апеляційну скаргу позивачем висловлено згоду з висновками місцевого суду та прохання залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення – без змін.
В судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги, проти чого заперечував позивач.
Відповідно до вимог ч. 1,2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.  
Колегія суддів заслухала доповідь судді-доповідача, пояснення позивача та представника відповідача, перевірила матеріали справи, вивчила доводи апеляційної скарги, і дійшла  наступного. 
Судом першої та апеляційної інстанції встановлено, що позивач, ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянином України, відповідно до паспорту громадянина України (а.с. 11-12).
24.06.2020 року позивач звернувся до Міністерства юстиції України із письмовим запитом на отримання публічної інформації № 24/06-09, у якому просив надати інформацію про службове житло, яке належить Міністерству юстиції України, зазначивши у інформації вид житла, адресу його місця знаходження (а.с. 16). 
Міністерством юстиції України листом-відповіддю №1300/ПІ-Т-2216/15.1 від 30.06.2020 року за підписом Державного секретаря Міністерства юстиції України Богачової Олени на електронну пошту позивача була надана інформація про службове житло, яке належить Міністерству юстиції України (а.с. 17). 
19.11.2020 року позивач звернувся до Міністерства юстиції України із письмовим запитом на отримання публічної інформації № 19/11-01, у якому просив надати інформацію про особу, якій надано для проживання службове житло – трикімнатна квартира АДРЕСА_1 , із зазначенням посади, яку займає особа, прізвища, ім`я та по батькові, дати, з якої особі надано службове житло для проживання, найменування документів, на підставі яких було надано для проживання службове житло (а.с. 14).  
26.11.2020 року на електронну пошту позивача від Міністерства юстиції України надійшов лист-відповідь “Щодо розгляду запитів” №2414/ПІ-Т-4312/15.1 за підписом Державного секретаря Міністерства юстиції України Богачової Олени. Як вбачається зі змісту вказаного листа, позивачу повідомлялося, що квартири АДРЕСА_3 , були надані працівникам Міністерства юстиції України. Щодо питань, пов`язаних з інформацією про працівників Міністерства юстиції України та їх родини, зокрема місця проживання, зазначили, що згідно з нормами Закону України “Про захист персональних даних” у разі зміни визначеної мети обробки персональних даних на нову мету, яка є несумісною з попередньою, для подальшої обробки даних володілець персональних даних повинен отримати згоду суб`єкта персональних даних на обробку його даних відповідно до зміненої мети, якщо інше не передбачено законом. Поширення персональних даних без згоди суб`єкта персональних даних або уповноваженої ним особи дозволяється у випадках визначених законом, і лише (якщо це необхідно) в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. Враховуючи зазначене, надання запитуваної інформації  визнано неможливим.
Спірним питанням даної справи є правомірність дій відповідачів щодо ненадання інформації на запит про надання публічної інформації.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
Статтею 19 Конституції України   передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені   Конституцією  та законами України.
Згідно статті 40 Конституції України держава гарантує, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Зі змісту преамбули Закону України “Про доступ до публічної інформації” №2939-VII (далі - Закон №2939) слідує, що він визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, установлених законом (ст.1 Закону №2939).
Отже, визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.
Статтею 12 Закону №2939 визначено, що суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у  статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.13 Закону №2939 розпорядниками інформації для цілей цього Закону  визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
Запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні, про що зазначено в частині першій статті 19 Закону №2939. Крім того, даною статтею визначено порядок оформлення запитів на інформацію.
Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту (частина друга). Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача (частина третя вказаної статті) та має містити: 1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі (частина п`ята).
Доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом надання інформації за запитами на інформацію (пункт 2 частини першої статті 5 Закону №2939).
Розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність і об`єктивність наданої інформації та оновлювати оприлюднену інформацію (пункт 6 частини першої  статті 14 Закону №2939).
Відповідно до ч.ч.1, 2 та 4 ст.20 Закону №2939 розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту. 
Вичерпний перелік випадків, коли розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту про надання інформації, встановлений нормами ч.1 ст.22 Закону №2939. 
Такими випадками є:
розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього закону;
особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;
не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього закону.
Відповідно до частини першої статті 6 Закону № 2939 інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
Таким чином при встановленні обов`язку розпорядника публічної інформації надати її на запит суд має пересвідчитися у відсутності вказаних вище підстав для відмови у спірних правовідносинах, зокрема чи не належить до категорії інформації з обмеженим доступом. 
Відповідач стверджує про віднесення інформації про адреси його працівників до інформації з обмеженим доступом (конфіденційної) у зв`язку з її належністю до персональних даних таких осіб. 
Суд зазначає, що запит позивача був пов`язаний з одержанням інформації про використання державного майна - службової квартири за певною адресою.
У даному випадку до спірних відносин підлягає застосуванню ч.5 ст.6 Закону №2939, згідно з якою не може бути обмежено доступ до інформації про володіння, користування чи розпорядження державним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб які отримали це майно. 
Крім того, за приписами ст.5 Закону України “Про захист персональних даних” (далі - Закон №2297) не належить до інформації з обмеженим доступом інформація про отримання у будь-якій формі фізичною особою державного майна, крім випадків, передбачених статтею 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Перелічені норми є спеціальними за предметом правового регулювання, а отже підлягають переважному застосуванню у порівнянні із загальними нормами щодо захисту персональних даних.
Враховуючи викладене, суд не приймає посилання відповідача на можливість розпорядження персональними даними щодо адрес власних співробітників тільки з їх згоди.
Відповідно до ч.2 ст. 32 Конституції України не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
У рішенні від 20 січня 2012 року No2-рп/2012 Конституційний Суд України розтлумачив, що збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами є втручанням в її особисте та сімейне життя. Таке втручання допускається винятково у випадках, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. 
З наведеного слідує, що винятково у випадках, визначених законом поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди допускається.
У даному випадку таким законом є Закон №2939, ч.5 ст. 6 якого прямо передбачає неможливість обмеження доступу до інформації про осіб, які використовують державне майно. Зважаючи на те, що квартира за адресою, наведеною у запиті позивача, є державним майном, обмеження інформації про прізвище, ім`я, по батькові особи, якій вона надана у користування, не ґрунтується на вимогах закону.
Згідно ч.2 ст.6 Закону № 2939 обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог (трискладовий тест):
виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Пунктом 3 ч.4 ст.22 Закону №2939 визначено, що відмова у задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою. 
У відмові розпорядник інформації зобов`язаний обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі, встановлених шляхом застосування трискладового тесту, передбаченого ч.2 ст.6 Закону №2939. 
З відмови у доступі до публічної інформації повинно вбачатися:
якому з перелічених у пункті 1 частини другої статті 6 Закону №2939 інтересів відповідає обмеження, а також чому обмеження доступу відповідає зазначеному інтересу (інтересам);
у чому конкретно полягає шкода правомірному інтересу (інтересам); яким є причинно-наслідковий зв`язок між наданням доступу та можливим настанням шкоди; чому ця шкода є істотною; яка ймовірність настання шкоди внаслідок надання доступу до інформації (п.2 ч.2 ст.6 Закону №2939);
чому шкода від надання інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (п.3 ч.2 ст.6 Закону №2939).
Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з трьох складових, передбачених ч.2 ст.6 Закону №2939, означає, що відмова у доступі до публічної інформації є немотивованою.
Аналогічний правовий висновок щодо застосування норм матеріального права в подібних відносинах викладений у постановах Верховного Суду від 24.01.2019 у справі №9901/510/18, від 30.01.2020 у справі №806/1959/16, постанові Великої Палати Верховного Суду від 10.12.2019 у справі №9901/249/19.
Як вбачається зі змісту листа Міністерства юстиції України від 26.11.2020 року позивачу повідомлено, що квартира АДРЕСА_1 , була надана працівникам Міністерства юстиції України. Щодо питань, пов`язаних з інформацією про працівників Міністерства юстиції України та їх родини, зокрема місця проживання, зазначили, що згідно з нормами Закону України “Про захист персональних даних” у разі зміни визначеної мети обробки персональних даних на нову мету, яка є несумісною з попередньою, для подальшої обробки даних володілець персональних даних повинен отримати згоду суб`єкта персональних даних на обробку його даних відповідно до зміненої мети, якщо інше не передбачено законом. Поширення персональних даних без згоди суб`єкта персональних даних або уповноваженої ним особи дозволяється у випадках визначених законом, і лише (якщо це необхідно) в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. 
Аналіз змісту даної відповіді свідчить проте, що вона не містить належного обґрунтування підстави для відмови у наданні запитуваної інформації позивачу, передбаченої положеннями Закону №2939. 
Суд вважає, що відповідачем-2 при наданні відповіді позивачу від 26.11.2020 не враховано вимоги ст.22 Закону №2939, оскільки у наданій ним відмові у задоволенні запиту на інформацію не зазначено мотивованої підстави для цього.
Щодо обраного позивачем способу захисту його порушених прав та законних інтересів суд звертає увагу на таке.
Критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.
Адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.
Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 11.02.2020 у справі № 0940/2394/18.
Європейський суд з прав людини у своїй практиці зазначив, що ефективний спосіб захисту повинен бути незалежним від будь-якої вжитої на розсуд суб`єкта владних повноважень дії, бути безпосередньо доступним для тих, кого він стосується (Рішення у справі Гурепка проти України від 06.09.2005) і такий спосіб захист повинен існувати незалежно від форми його вираження у правовій системі тієї чи іншої країни (Рішення у справі Чахал проти Об`єднаного Королівства від 15.11.1996). Ефективний спосіб захисту повинен запобігати виникненню або продовженню порушенню чи надати належне відшкодування порушенню, що мало місце (Рішення у справі Кудла проти Польщі від 26.10.2000).
Суд зазначає, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. 
Враховуючи те, що Міністерством юстиції України при направленні позивачу 26.11.2020 року відповіді на його запит фактично вчинено певні дії, беручи до уваги те, що вказана відповідь є фактично відмовою у наданні запитуваної інформації, суд вважає, що з урахуванням ч.2 ст.9 КАС України належним та повним способом захисту порушених прав та законних інтересів позивача є визнання дій Міністерства юстиції України, що виявилися у відмові надати ОСОБА_1 публічну інформацію про особу, якій надано для проживання службове житло – трикімнатна квартира АДРЕСА_1 , із зазначенням посади, яку займає особа, прізвище, ім`я та по батькові, дати, з якої особі надано службове житло для проживання, найменування документів на підставі яких було надано для проживання службове житло - протиправними.
Задоволення позовних вимог в частині визнання протиправними дій Міністерства юстиції України та зобов`язання повторно розглянути запит позивача, з урахуванням висновків суду, що викладені у цьому судовому рішенні, є достатнім та належним способом захисту порушених прав позивача.
Згідно з ч.2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача якщо він заперечує проти адміністративного позову.
При викладених обставинах, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про задоволення позову.
Статтею 316 КАС України визначено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Зважаючи на наведене, судова колегія дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. У зв`язку з викладеним доводи апеляційної скарги не приймаються до уваги, тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
                                                                    ПОСТАНОВИВ  :

Апеляційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 18 березня 2021 року у справі № 200/793/21-а - залишити без задоволення.  
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 18 березня 2021 року у справі № 200/793/21-а - залишити без змін.             
Повне судове рішення складено 24 червня 2021 року.  
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя                                                                                А.А. Блохін

Судді                                                                                                     Т.Г. Гаврищук

                                                                                                    І.В. Сіваченко