Постанова
Іменем України                                          
 
19 травня 2021 року
м. Київ
 
справа № 305/1396/19
провадження № 61-19357св20
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: 
 
головуючого - Луспеника Д. Д.,
суддів:  Воробйової І. А., Гулька Б. І., Коломієць Г. В. (суддя-доповідач), Лідовця Р. А.,         
 
учасники справи:
 
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідач - Великобичківська селищна рада Рахівського району Закарпатської області,
третя особа - Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції                 у Закарпатській області,
особа, яка подала апеляційну скаргу, - виконуючий обов`язки керівника Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області,
особа, яка подала касаційну скаргу, - заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на ухвалу Закарпатського апеляційного суду від 19 листопада 2020 року у складі судді Бигаси Т. Ю., 
 
ВСТАНОВИВ:
 
Описова частина
 
Короткий зміст позовних вимог
 
У липні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Великобичківської селищної ради Рахівського району Закарпатської області (далі -  Великобичківська селищна рада) про визнання права власності на нерухоме майно.
 
Позовна заява ОСОБА_1 мотивована тим, що відповідно до нотаріально посвідченого договору купівлі-продажу від 01 березня 2017 року він є власником земельної ділянки площею 0,2393 га, кадастровий номер 212365500:05:003:0374, розташованої по АДРЕСА_1 , цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі. Право власності на вказану земельну ділянку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
На зазначеній земельній ділянці він збудував об`єкт нерухомого майна - будівлю торгового комплексу.
На будівництво вказаного торгового комплексу ним були отримані містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки від 16 травня 2017 року № 15, видані головним архітектором Рахівського районуЗакарпатської області.
ТзОВ «Тячів-Буд» виготовлено робочий проект будівництва торгового центру. 
Проектна документація за робочим проектом будівництва торгового комплексу в частині міцності, надійності та довговічності об`єкта будівництва пройшла експертизу у ТОВ «Українська Будівельно-технічна експертиза», за результатами якої отримано позитивний експертний звіт від 07 червня         2017 року.
Відповідно до технічного паспорта, виготовленого станом на 11 січня            2019 року ПП « ОСОБА_2 », до складу будівель і споруд                                               по АДРЕСА_1 входить: торговий комплекс загальною площею                5 660,67 кв. м.
Згідно зі звітом технічного обстеження торгового комплексу, складеного експертом з технічного обстеження будівель і споруд Гарагоничем В. Д. , за результатами технічного обстеження об`єкта встановлено, що технічний стан конструкцій та будівлі в цілому відноситься до ІІ категорії (задовільний), фактичний стан конструкцій будівлі торгового комплексу задовольняє вимоги міцності та надійності для подальшої безпечної експлуатації будівлі за його функціональним призначенням як будівля торгового комплексу.
Відповідно до висновку про вартість об`єкта оцінки від 04 червня 2019 року, складеного ТОВ «Ріалті-О», ринкова вартість об`єкта нерухомого майна - торгового комплексу по АДРЕСА_1 - становить 305 110,00 грн.
Вказував на те, що він не має можливості оформити право власності на зазначене нерухоме майно, оскільки будівництво торгового комплексу вчинено ним без отримання у встановленому законом порядку дозволу (декларації) на право проведення будівельних робіт.
Вважав, що право власності на побудований ним об`єкт нерухомого майна на належній йому земельній ділянці може бути визнано за ним у судовому порядку на підставі частини третьої статті 376 ЦК України.
Зазначав, що  визнання за ним права власності на зазначене нерухоме майно не буде порушувати прав інших осіб. Розташування побудованої будівлі торгового комплексу не суперечить правилам забудови населеного пункту та вимогам містобудівної документації.
Постановою головного державного інспектора будівельного нагляду управління ДАБІ у Закарпатській області у справі про адміністративне правопорушення від 10 серпня 2018 року № 112/1007 його притягнуто до адміністративної відповідальності за здійснення будівництва торгового комплексу по АДРЕСА_1 без дозволу на право виконання будівельних робіт у вигляді штрафу у сумі 17 000,00 грн.
Також постановою головного державного інспектора будівельного нагляду управління ДАБІ у Закарпатській області у справі про адміністративне правопорушення від 30 листопада 2018 року № 165/1007 його притягнуто до адміністративної відповідальності за невиконання припису про виготовлення документів на здійснення будівництва торгового комплексу      по АДРЕСА_1 у вигляді штрафу у сумі 51 000 грн.
Зазначені суми штрафів сплачені ним до державного бюджету.
 
З урахуванням зазначеного, ОСОБА_1 просив визнати за ним право власності на об`єкт нерухомого майна - будівлю торгового комплексу, загальною площею 5 660,67 кв. м, розташовану по АДРЕСА_1 .
 
Короткий зміст судових рішень 
 
Рішенням Рахівського районного суду Закарпатської області від 30 грудня 2019 року позов ОСОБА_1 задоволено.
Визнано за ОСОБА_1 право власності на об`єкт нерухомого майна - будівлю торгового комплексу, загальною площею 5 660,67 кв. м, яка розташована на АДРЕСА_1 .
 
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що  позивачу на праві приватної власності належить земельна ділянка площею 0,2393 га, що розташована по АДРЕСА_1 , цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, на якій позивач збудував об`єкт нерухомого майна - будівлю торгового комплексу, який відповідає вимогам надійності і безпечної експлуатації, дії позивача не порушують прав та інтересів інших осіб, спору стосовно будівлі не має, оскільки відповідач визнав позов.
 
Не погоджуючись із рішенням місцевого суду, у жовтні 2020 року керівник Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області в інтересах держави в особі Рахівської районної державної адміністрації Закарпатської області (далі - Рахівська РДА) в особі відділу житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури та інфраструктури подав апеляційну скаргу.
 
Ухвалою Закарпатського апеляційного суду від 19 листопада 2020 року апеляційну скаргу Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області          в інтересах держави в особі Рахівської РДА в особі відділу житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури та інфраструктури на рішення Рахівського районного суду Закарпатської області від 30 грудня 2019 року повернуто заявнику.
 
Повертаючи апеляційну скаргу заявнику, апеляційний суд виходив із того, що апеляційна скарга подана особою, яка не має процесуальної дієздатності, оскільки відсутні достатні законні підстави для представництва прокурором інтересів держави.
 
При цьому апеляційний суд виходив із того, що Тячівська місцева прокуратура 22 жовтня 2020 року повідомила відділ житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури та інфраструктури Рахівської РДА про здійснення представництва їх інтересів в суді шляхом апеляційного оскарження рішення суду та того ж дня подала апеляційну скаргу, що суперечить принципу попереднього повідомлення, яке повинно передувати такому зверненню до суду, без отримання згоди суб`єкта владних повноважень на таке представництво. Відділ житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури та інфраструктури Рахівської РДА не звертався до прокуратури для представництва у суді.
 
Відповідачем у цій справі є Великобичківська селищна рада, яка не заперечувала проти задоволення позовних вимог, а згідно з поясненнями третьої особи - Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції           в Закарпатській області, порушень містобудівного законодавства (зокрема істотних, таких що можуть перешкоджати існуванню об`єкта будівництва чи порушувати права третіх осіб), під час перевірки не встановлено.
 
Короткий зміст вимог касаційної скарги та її доводів
 
У грудні 2020 року заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просив скасувати ухвалу апеляційного суду, справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
 
Касаційна скарга мотивована тим, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про повернення апеляційної скарги.
Вказуючи на те, що апеляційна скарга подана прокуратурою без отримання згоди суб`єкта владних повноважень на представництво, суд не врахував, що частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» вимагає від прокурора тільки попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідний суб`єкт владних повноважень.
Також вказаною нормою Закону встановлено певний запобіжник від безпідставного здійснення прокурором представництва інтересів держави        в суді шляхом надання права суб`єкту владних повноважень оскаржити наявність підстав для представництва.
На виконання вимог частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» місцевою прокуратурою попередньо, до звернення до суду, листом від 22 жовтня 2020 року на адреси Рахівської РДА та відділу житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури та інфраструктури Рахівської РДА повідомлено про представництво інтересів держави в їх особі, шляхом подання апеляційної скарги на рішення Рахівського районного суду Закарпатської області від 30 грудня 2019 року у цій справі.
При цьому наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді в порядку, передбаченому частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», ні Рахівською РДА в особі відділу житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури та інфраструктури, ні сторонами у справі оскаржено не було.
Великобичківська селищна рада, всупереч наявних перед територіальною громадою смт Великий Бичків зобов`язань діяти в її інтересах та здійснювати контроль за раціональним використанням і охороною комунального майна, не заперечувала проти визнання права власності на самочинно зведене капітальне будівництво торгового комплексу по АДРЕСА_1 , загальною площею 5 660,67 кв. м.
Отже, уповноважені органи свідомо усунулися від обов`язку захищати інтереси держави, що є свідченням їх бездіяльності та наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави в їх особі.
Прокурор обґрунтував підстави для представництваінтересів держави в суді, зазначивши в апеляційній скарзі про те, що підставою для представництва інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів, внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою. Так, прокурором вказано на вчинення               ОСОБА_1 дій у вигляді самочинного будівництва, що порушує зазначені інтереси держави та територіальної громади, оскільки самочинне будівництво є порушенням встановлених державою правил та норм здійснення будівництва, призводить до нераціональної забудови населених пунктів, невідповідності збудованих об`єктів нерухомості встановленим вимогам законодавства.
Підставою для звернення до суду з апеляційною скаргою прокурор вказав, що органи, уповноважені державою на здійснення відповідних функцій                у спірних правовідносинах, не забезпечили належний захист інтересів держави шляхом оскарження незаконного судового рішення, а тому прокурор вступає у вказану справу в інтересах Рахівської РДА в особі відділу житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури та інфраструктури шляхом подання апеляційної скарги, так як останніми тривалий час не вжито заходів цивільно-правового характеру.
Таким чином, прокурор, відповідно до положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 56 ЦПК України, належним чином обґрунтовав наявність підстав для представництва інтересів держави в суді, а висновок суду апеляційної інстанції про відсутність у прокурора процесуальної дієздатності щодо подання апеляційної скарги у вказаній справі не відповідає положенням законодавства.
 
Підставою касаційного оскарження вказаного судового рішення заявник зазначає порушення судом норм процесуального права, а саме те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано статтю 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 56, 357 ЦПК України. Також вказує, що при вирішенні питання про відкриття апеляційного провадження судом неправильно застосовано позицію Великої Палати Верховного Суду                   від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19).
 
Доводи особи, яка подала відзив на касаційну скаргу
 
У лютому 2021 року ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити судове рішення апеляційного суду без змін як таке, що ухвалене з додержанням норм процесуального права. 
 
Рух касаційної скарги у суді касаційної інстанції
 
Ухвалою Верховного Суду від 11 січня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі та витребувано цивільну справу із суду першої інстанції.
 
Ухвалою Верховного Суду від 11 травня 2021 року справу призначено до судового розгляду.
 
Мотивувальна частина
 
Позиція Верховного Суду
 
Частиною другою статті 389 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) передбачено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті,                                 є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права                      у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
 
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню.
 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
 
Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог                                 і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
 
Зазначеним вимогам ухвала апеляційного суду не відповідає.
 
Згідно з частинами другою-четвертою статті 10 ЦПК України суд розглядає справи відповідно до Конституції України, законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України. 
 
За приписами частин першої, другої статті 2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави. Суд та учасники судового процесу зобов`язані керуватися завданням цивільного судочинства, яке превалює над будь-якими іншими міркуваннями в судовому процесі.
 
У статті 8 Конституції України закріплено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права, а норми Конституції України є нормами прямої дії.
 
Згідно з пунктом 1 частини другої статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.
 
Процесуальний порядок провадження в цивільних справах визначається ЦПК України та іншими законами України, якими встановлюється зміст, форма, умови реалізації процесуальних прав і обов`язків суб`єктів цивільно-процесуальних правовідносин та їх гарантій.
 
Відповідно до пункту 1 частини п`ятої статті 357 ЦПК України апеляційна скарга не приймається до розгляду і повертається судом апеляційної інстанції також, якщо апеляційна скарга подана особою, яка не має процесуальної дієздатності, не підписана, або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено.
 
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді               у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
 
Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави у суді тільки           у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
 
У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99           у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини). Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає              з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції         у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
 
Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації,         а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду                       в кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
 
Поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні повноваження» визначено, як орган державної влади або орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.
 
Враховуючи наведене вище, інтереси держави полягають не тільки у захисті прав державних органів влади чи тих, які відносяться до їх компетенції,                а також у захисті прав та свобод органів місцевого самоврядування, яке не носить загальнодержавного характеру, але направлене на виконання функцій держави на конкретній території та реалізуються у визначеному законом порядку та способі, який відноситься до їх відання. Органи місцевого самоврядування у визначених законом випадках є рівними за статусом носіями державної влади як і державні органи.
 
Такий правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду від 02 лютого 2019 року у справі                          № 915/20/18 та в постановах Верховного Суду у складі Касаційного цивільного суду: від 12 жовтня 2020 року у справі № 645/5416/19 (провадження № 61-1188св20), від 28 жовтня 2020 року у справі                                № 132/2083/16-ц (провадження № 61-14825св19), від 09 грудня 2020 року            у справі № 645/2496/18 (провадження № 61-18128св19).
 
Відповідно до частин третьої та четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави,               в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
 
Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру»                    в редакції, чинній на час подання прокуратурою апеляційної скарги, передбачено, що на прокуратуру покладаються функції, зокрема представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.
 
Згідно з положеннями частин третьої та четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» в редакції, чинній на час подання прокуратурою апеляційної скарги, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Офісу Генерального прокурора або обласної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.
Представництво інтересів держави у суді у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави здійснюється прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, а у визначених законом випадках - прокурорами Офісу Генерального прокурора в порядку та на підставах, визначених Цивільним процесуальним кодексом України.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором        у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави            в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
 
Отже, винятковими випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
 
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
 
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду                              з відповідним позовом у розумний строк.
 
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову               в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
 
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
 
Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі                        № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи     в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
 
Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи.
 
Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження.
 
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх                          в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не                      є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
 
Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
 
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може            і бажає захищати інтереси держави.
 
У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
 
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
 
Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді має наслідком залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків                  і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.
 
Якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для залишення позову без розгляду. 
 
Такі правові висновки викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження                        № 12-194гс19).
 
У вказаній постанові Велика Палата Верховного Суду уточнила свої висновки, зроблені в постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 та                   у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду         від 06 лютого 2019 року у справі № 927/246/18, від 16 квітня 2019 року                   у справах № 910/3486/18 та № 925/650/18, від 17 квітня 2019 року у справі      № 923/560/18, від 18 квітня 2019 року у справі № 913/299/18, від 13 травня 2019 року у справі № 915/242/18 у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 жовтня 2019 року у справі                                  № 0440/6738/18, вказавши, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких                    є бездіяльність компетентного органу.
 
У справі, яка переглядається, прокурор зазначив підставою для представництва інтересів держави наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів, внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою, а саме вчинення              ОСОБА_1 дій у вигляді самочинного будівництва, що порушує зазначені інтереси держави та територіальної громади, оскільки самочинне будівництво є порушенням встановлених державою правил та норм здійснення будівництва, призводить до нераціональної забудови населених пунктів, невідповідності збудованих об`єктів нерухомості встановленим вимогам законодавства.
 
Підставою для звернення до суду з апеляційною скаргою керівник Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області вказав не забезпечення належного захисту інтересів держави шляхом оскарження незаконного судового рішення органами, уповноваженими державою на здійснення відповідних функцій в спірних правовідносинах, а саме Рахівською РДА Закарпатської області в особі відділу житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури та інфраструктури.
 
Крім того, прокурор додав до апеляційної скарги повідомлення у порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» про інформування Рахівської РДА Закарпатської області та відділу житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури та інфраструктури Рахівської РДА Закарпатської області про представництво інтересів держави у справі шляхом оскарження рішення Рахівського районного суду Закарпатської області від 30 грудня     2019 року (а. с. 159).
 
Апеляційний суд вищевказаного не врахував та повернув апеляційну скаргу без належних правових підстав, що не відповідає принципу верховенства права.
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
 
Відповідно до частини четвертої статті 406 ЦПК України у випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанцій, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції.
 
Згідно з частиною шостою статті 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
 
З огляду на викладене у зв`язку з допущеними апеляційним судом вищенаведеними порушеннями норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали, наявні підстави для задоволення касаційної скарги та скасування оскаржуваної ухвали з направленням справи на розгляд до суду апеляційної інстанції.
 
Керуючись статтями 400, 406, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури задовольнити.
 
Ухвалу Закарпатського апеляційного суду від 19 листопада 2020 року скасувати, справу направити на розгляд до суду апеляційної інстанції.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Головуючий  	Д. Д. Луспеник    	
Судді:   	І. А. Воробйова     Б. І. Гулько     Г. В. Коломієць      Р. А. Лідовець