Постанова                                          
Іменем України
 
21 квітня 2021 року
м. Київ
 
справа № 707/2196/15-ц
провадження № 61-1484св20
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: 
головуючої - Ступак О. В.,
суддів: Гулейкова І. Ю., Погрібного С. О., Усика Г. І. (суддя-доповідач), 
Яремка В. В.,
 
учасники справи:
позивач - заступник прокурора Черкаської області, 
відповідачі: Черкаська районна державна адміністрація, ОСОБА_1 , реєстраційна служба Черкаського районного управління юстиції Черкаської області, 
треті особи: Державне підприємство «Черкаське лісове господарство», ОСОБА_2 ,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського районного суду Черкаської області від 07 жовтня 2019 року у складі судді Смоляра О. А. та постанову Черкаського апеляційного суду від 19 грудня 2019 року у складі колегії суддів: Бондаренка С. І., Вініченка Б. Б., Новікова О. М.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
Короткий зміст позовних вимог
 
У вересні 2015 року заступник прокурора Черкаської області звернувся до суду з позовом до Черкаської районної державної адміністрації, ОСОБА_1 , реєстраційної служби Черкаського районного управління юстиції Черкаської області, треті особи: Державне підприємство «Черкаське лісове господарство», ОСОБА_2 , про визнання недійсним розпорядження державної адміністрації та скасування рішення реєстраційної служби.
 
На обґрунтування позовних вимог зазначав, що розпорядженням Черкаської районної державної адміністрації від 11 вересня 2014 року № 242 затверджено проєкти землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 1,4176 га у власність 15 громадян для ведення індивідуального дачного будівництва, що розташовані в адміністративних межах Свидівоцької сільської ради Черкаського району Черкаської області, у тому числі ОСОБА_1 площею 0,0914 га. Цим же розпорядженням цільове призначення земель змінено на землі рекреаційного призначення. 
 
На виконання вказаного розпорядження реєстраційною службою Черкаського міського управління юстиції Черкаської області зареєстровано за ОСОБА_1 право приватної власності на земельну ділянку, кадастровий номер 7124986000:01:002:0027, а 14 жовтня 2014 року видано свідоцтво про право власності серії НОМЕР_1 .
 
Віднесення спірної земельної ділянки до земель рекреаційного призначення відбулося з грубим порушенням встановленого земельним та містобудівним законодавством порядку, зокрема без розроблення відповідної містобудівної документації, планувальних рішень, які передбачають здійснення індивідуального дачного будівництва, детального плану територій, та без погодження Кабінету Міністрів України оскільки спірна земельна ділянка попередньо відносилася до земель лісогосподарського призначення та обліковувалася за Державним підприємством «Черкаське лісове господарство».
 
Посилаючись на порушення інтересів держави у сфері раціонального використання, охорони та розпорядження землями державної власності, що полягає у протиправній зміні цільового призначення земель лісогосподарського призначення на землі рекреаційного призначення для ведення індивідуального дачного будівництва та передачі цієї земельної ділянки у приватну власність громадян, прокурор просив:визнати недійсним розпорядження Черкаської районної державної адміністрації від 11 вересня 2014 року № 242 з усіма його додатками в частині, що стосується ОСОБА_1 ; скасувати рішення реєстраційної служби Черкаського міського управління юстиції Черкаської області про державну реєстрацію за ОСОБА_1 права власності на земельну ділянку, кадастровий номер 7124986000:01:002:0027.
 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
 
Рішенням Черкаського районного суду Черкаської області від 07 жовтня 
2019 року, залишеним без змін постановою Черкаського апеляційного суду 
від 19 грудня 2019 року, позов заступника прокурора Черкаської області задоволено.
 
Визнано недійсним розпорядження Черкаської районної державної адміністрації від 11 вересня 2014 року № 242 «Про затвердження проєкту землеустрою та передачу земельних ділянок у власність» в частині передачі у власність 
ОСОБА_1 земельної ділянки площею 0,0914 га, розташованої в адміністративних межах Свидівоцької сільської ради Черкаського району Черкаської області за межами населеного пункту.
 
Скасовано рішення державного реєстратора реєстраційної служби Черкаського районного управління юстиції Черкаської області про державну реєстрацію за ОСОБА_1 права власності на земельну ділянку, кадастровий номер 7124986000:01:002:0027, розташовану в адміністративних межах Свидівоцької сільської ради Черкаського району Черкаської області. 
 
Рішення суду першої інстанції, з висновкам якого погодився апеляційний суд, мотивовано доведеністю прокурором порушення інтересів держави у сфері раціонального використання, охорони та розпорядження землями державної власності, що полягає протиправній зміні цільового призначення земель лісогосподарського призначення на землі рекреаційного призначення під будівництво дач та передачі спірної земельної ділянки у приватну власність громадянам, у тому числі ОСОБА_1 площею 0,0914 га. Зважаючи на те, що оспорюване розпорядження Черкаської районної державної адміністрації прийнято з порушенням вимог закону, суд вважав обґрунтованими вимоги прокурора про визнання його недійсним. Ураховуючи, що на підставі зазначеного розпорядження прийнято рішення про реєстрацію за 
ОСОБА_1 речового права на спірну земельну ділянку, суд вважав наявними підстави для задоволення вимог прокурора про скасування рішення державного реєстратора реєстраційної служби Черкаського районного управління юстиції Черкаської області про державну реєстрацію за ОСОБА_1 права власності на спірну земельну ділянку. 
 
Узагальнені доводи касаційної скарги та позицій інших учасників справи
 
У січні 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , у якій він просив скасувати рішення Черкаського районного суду Черкаської області від 07 жовтня 2019 року та постанову Черкаського апеляційного суду 
від 19 грудня 2019 року, ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити,посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права.  
 
Касаційна скарга обґрунтована посиланням на те, що вирішуючи спір суди не надали належної оцінки тим обставинам, що розпорядження Черкаської районної державної адміністрації від 11 вересня 2014 року № 242 в частині надання у власність земельної ділянки ОСОБА_1 не є первинною підставою вибуття спірної земельної ділянки з власності держави, тоді як вимог про визнання незаконним зазначеного розпорядження щодо віднесення земельних ділянок до категорії земель рекреаційного призначення (пункт 3 розпорядження) та витребування спірної земельної ділянки прокурор не заявляв, що з урахуванням правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16, свідчить про обрання позивачем неефективного способу захисту порушеного права.
 
Суди дійшли передчасного висновку про належність спірної земельної ділянки до земель лісогосподарського призначення, оскільки матеріали справи не містять належним чином оформлених планово-картографічних матеріалів лісовпорядкування, які б підтверджували належність спірної земельної ділянки до земель лісового фонду, а також неправильно застосували до спірних правовідносин положення частини першої статті 21 Закону України «Про основи містобудування», оскільки законодавча вимога ураховувати планувальні рішення стосується лише надання містобудівних умов та обмежень, а не надання у власність земельних ділянок. До того ж, згідно з пунктом 6-1 «Прикінцеві положення» Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що дія частини третьої та четвертої статті 24 цього Закону, щодо заборони передання (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб у разі відсутності плану зонування або детального плану територій, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, до 01 січня 2015 року, не поширюється на території, де відповідно до цього Закону не затверджені плани зонування або детальні плани територій, тоді як йому земельну ділянку передано у власність 11 вересня 2014 року.
 
У лютому 2020 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу від прокурора відділу прокуратури Черкаської області, у якому він просив залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, посилаючись на те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи та правильно застосували норми матеріального права.
 
Рух справи у суді касаційної інстанції 
 
Ухвалою Верховного Суду від 24 січня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі та витребувано справу з місцевого суду .
 
Ухвалою Верховного Суду від 05 квітня 2021 року справу призначено до судового розгляду колегією у складі п`яти суддів у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними у ній матеріалами.
 
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України (у редакції, чинній на час подання касаційної скарги) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
Відповідно до вимог частини першої статті 400 ЦПК України (у редакції, чинній на час подання касаційної скарги) під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
 
Фактичні обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
 
Судами попередніх інстанцій установлено, що розпорядженням Черкаської районної державної адміністрації від 11 вересня 2014 року № 242 затверджено проєкти землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 1,4176 га в адміністративних межах Свидівоцької сільської ради (за межами населеного пункту) у власність 15 громадян для ведення індивідуального дачного будівництва, у тому числі відповідачу ОСОБА_1 площею 0,0914 га. За відсутності погодження з Кабінетом Міністрів України земельні ділянки віднесено до категорії земель рекреаційного призначення.
 
На підставі зазначеного рішення Черкаської районної державної адміністрації, 
14 жовтня 2014 року  ОСОБА_1 видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно серії НОМЕР_1 та зареєстровано право власності на земельну ділянку, кадастровий номер 7124986000:01:002:0027, що підтверджується інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
 
Згідно з повідомленнями Управління Держгеокадастру у Черкаському районі Черкаської області від 06 квітня 2016 року № 9-28-0.6-2994/15-16 та від 21 квітня 2016 року № 9-28-0.6-3482/15-16, проєкт землеустрою щодо відведення 
ОСОБА_1 земельної ділянки, кадастровий номер 7124986000:01:002:0027, до архіву Управління не надходив. 
 
Спірна земельна ділянка розташована на території лісового фонду Свидівоцького лісництва (квартал 1 виділи 4, 5), що підтверджується копіями доданих до листів ДП «Черкаське лісове господарство» результатів інструментальної зйомки, планшетом лісовпорядкування, проєктом організації та розвитку лісового господарства. Зазначені документи є доказом при встановленні цільового призначення землі відповідно до правових висновків Верховного Суду України, викладених у постанові від 21 січня 2015 року у справі № 6-224цс14.
 
Позиція Верховного Суду та нормативно-правове обґрунтування
 
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги та відзиву на неї, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга ОСОБА_1 не підлягає задоволенню з таких підстав.
 
До земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії (частина перша статті 18 Земельного кодексу України 
від 25 жовтня 2001 року № 2768-III (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - ЗК України).
 
Землі лісогосподарського призначення та землі рекреаційного призначення є двома окремими категоріями земель України згідно їх цільового призначення згідно із пунктами «ґ» та «е» частини першої статті 19 ЗК України.
 
Відповідно до частини першої статті 55 ЗК України до земель лісогосподарського призначення належать землі, вкриті лісовою рослинністю, а також не вкриті лісовою рослинністю, нелісові землі, які надані та використовуються для потреб лісового господарства.
 
Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проєктами землеустрою щодо їх відведення. Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу (частини перша та друга статті 20 ЗК України).
 
Зміна цільового призначення земельних ділянок природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного, лісогосподарського призначення, що перебувають у державній чи комунальній власності, здійснюється за погодженням з Кабінетом Міністрів України (частина сьома статті 20 ЗК України).
 
Відповідно до абзаців шість, сім та вісім частини третьої статті 20 ЗК України проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється в порядку, встановленому законом, та погоджується Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України.
 
Проєкт землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин (частина перша статті 186-1 ЗК України).
 
Проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки лісогосподарського призначення підлягає також погодженню з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, а на території Автономної Республіки Крим - з органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань лісового господарства (абзац п`ятий частини третьої статті 186-1 ЗК України).
 
Визначаючи правовий статус спірної земельної ділянки, суди обґрунтовано виходили з того, що до одержання в установленому порядку державними лісогосподарськими підприємствами державних актів на право постійного користування земельними лісовими ділянками, документами, що підтверджують це право, на раніше надані землі, є планово-картографічні матеріали лісовпорядкування (пункт 5 розділ VIII «Прикінцеві положення» Лісового кодексу України від 21 січня 1994 року № 3852-XII в редакції, чинній на момент виникнення відповідних правовідносин).
 
Зазначене узгоджується з правовими висновком, викладеним Верховним Судом України у постанові від 21 січня 2015 року у справі № 6-224цс14, Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 30 травня 2018 року у справі 
№ 368/1158/16-ц, від 23 жовтня 2019 року у справі № 488/402/16-ц. 
 
Установивши, що зміна цільового призначення спірної земельної ділянки відбулася з порушеннями земельного законодавства, а саме без погодження з Кабінетом Міністрів України та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, тоді як згідно з пунктами «а» та «в» частини першої статті 21 ЗК України, порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою, зокрема для визнання недійсними рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам, визнання державної реєстрації земельних ділянок недійсною, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про наявність підстав для визнання недійсним розпорядження Черкаської районної державної адміністрації 
від 11 вересня 2014 року № 242 в частині передачі у власність ОСОБА_1 спірної земельної ділянки. 
 
Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для індивідуального дачного будівництва у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 ЗК України. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) (згідно із частиною шостою статті 118 ЗК України). Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін (абзац другий частини сьомої статті 118 ЗК України). Згідно із пунктом «ґ» частини першої статті 27 Закону України «Про землеустрій» замовники документації із землеустрою мають право, зокрема виступати власником документації із землеустрою.
 
ОСОБА_1 не надав до суду землевпорядну документацію, на підставі затвердження якої йому було передано спірну земельну ділянку у власність. Матеріалами справи також підтверджується, що проєкт землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки, кадастровий номер 7124986000:01:002:0027, до архіву Управління Держгеокадастру у Черкаському районі Черкаської області не надходив. 
 
Пред`явлення прокурором зазначеного позову спрямоване на відновлення порушеного права державної власності на землі лісогосподарського призначення, суспільної рівноваги та забезпечення конституційного права кожному громадянину користуватися лісами у встановлений законом спосіб. 
 
У спорах стосовно земель лісогосподарського призначення, прибережних захисних смуг, інших земель, що перебувають під посиленою правовою охороною держави, остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтерес, зокрема, у безпечному довкіллі, не погіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству. Ці інтереси реалізуються через цільовий характер використання земельних ділянок, які набуваються лише згідно із законом, та через інші законодавчі обмеження. Заволодіння приватними особами такими ділянками всупереч чинному законодавству, зокрема без належного дозволу уповноваженого на те органу, може зумовлювати конфлікт між гарантованим статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод правом цих осіб мирно володіти майном і правами інших осіб та всього суспільства на безпечне довкілля.
 
Зважаючи на те, що прокурором у встановленому законом порядку доведено недотримання вимог законодавства при прийнятті Черкаською районною державною адміністрацією розпорядження від 11 вересня 2014 року № 242 з усіма його додатками в частині, що стосується виділення ОСОБА_1 спірної земельної ділянки, яке стало підставою прийняття рішення про реєстрацію за ним речового права на спірну земельну ділянку, Верховний Суд вважає неаргументованими твердження заявника про те, що зазначене розпорядження не є первинною підставою вибуття спірної земельної ділянки з власності держави, а тому не заслуговують на увагу і доводи його касаційної скарги про те, що визнання недійсним такого розпорядження не забезпечить ефективного захисту порушеного права держави. 
 
Інші доводи касаційної скарги є ідентичними аргументам, що були викладені заявником у апеляційній скарзі, зводяться до переоцінки доказів та незгоди заявника з висновками судів щодо їх оцінки, що знаходяться поза межами повноважень суду касаційної інстанції, визначених статтею 400 ЦПК України.
 
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
 
Відповідно до частини першої статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
 
Ураховуючи наведене, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду вважає, що відсутні підстави для задоволення касаційної скарги ОСОБА_1 .
 
Керуючись статтями 400, 402, 409, 410, 415, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
 
Рішення Черкаського районного суду Черкаської області від 07 жовтня 
2019 року та постанову Черкаського апеляційного суду від 19 грудня 2019 року залишити без змін. 
 
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий:                                                                           О. В. Ступак
Судді:                                                                                     І. Ю. Гулейков
С. О. Погрібний
Г. І. Усик
В. В.Яремко