ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 квітня 2021 року 
м. Київ
справа № 760/24695/19
адміністративне провадження № К/9901/28609/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №760/24695/19

за позовом ОСОБА_1 
до Солом`янського районного у місті Києві відділу державної реєстрації актів цивільного стану Головного територіального управління юстиції у місті Києві
про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою адвоката Калашник Олени Миколаївни в інтересах ОСОБА_1 
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 3 серпня 2020 року (постановлену у складі: головуючого судді Кармазіна О.А.)
і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 жовтня 2020 року (ухвалену у складі: головуючого судді Безименної Н.В., суддів Бєлової Л.В., Кучми А.Ю.)

І. Історія справи

ОСОБА_1 у серпні 2019 року звернулася до Солом`янського районного суду міста Києва з позовом до Солом`янського районного у місті Києві відділу державної реєстрації актів цивільного стану Головного територіального управління юстиції у місті Києві, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Державна міграційна служба України, в якому, з урахуванням уточнень, просила: 

- визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 15 грудня 2018 року №291; 

- зобов`язати відповідача внести зміни до актового запису №919 від 1 квітня 2014 року про народження ОСОБА_2 шляхом зміни прізвища дитини з « ОСОБА_3 » та « ОСОБА_1 », зміни прізвища матері та батька дитини з « ОСОБА_3 » та « ОСОБА_1 », зміни імені матері з « ОСОБА_4 » на « ОСОБА_5 » та доповнення по-батькові матері « ОСОБА_6 ».

В обґрунтування позову ОСОБА_1 вказала, що після прибуття у 2010 році до України була визнана особою, яка потребує додаткового захисту. Під час процедури отримання цього статусу у позивачки народилася донька ОСОБА_7 , про народження якої складено актовий запис №919 від 1 квітня 2014 року і у свідоцтві про народження у графі «інформація про матір» зазначено прізвище « ОСОБА_3 », а ім`я « ОСОБА_4 ». Проте, на час звернення до суду позивачка користується уже посвідченням особи, яка потребує додаткового захисту, серії НОМЕР_1 , в якому її прізвище зазначено « ОСОБА_1 », ім`я « ОСОБА_5 », а по-батькові « ОСОБА_6 ». 

Так, позивачка вказує, що через відмінність даних у свідоцтві про народження дитини та ідентифікаційному документі матері (позивачки), вона постійно зіштовхується із проблемами фактичної реалізації права на материнство та законного представництва своєї неповнолітньої дитини в Україні, що, в свою чергу, перешкоджає її неповнолітній дитині реалізувати її права на дошкільну та шкільну освіту, медичну допомогу, свободу пересування, спадкування майнових та немайнових прав у разі смерті позивачки та інші права та законні інтереси, гарантовані чинним законодавством дитині, та які можуть бути реалізовані тільки за участі законного представника (матері).

З огляду на вказане позивачка звернулася до відповідача із заявою про внесення змін до актового запису про народження її доньки №919 від 1 квітня 2014 року. Однак рішенням (у виді висновку) від 15 грудня 2018 року їй було відмовлено у зв`язку з тим, що ОСОБА_1 і Державна міграційна служба України не надали відповідачеві документів, на підставі яких: вона була визнана особою, що потребує додаткового захисту; їй було видано посвідчення на ім`я ОСОБА_1 .

Позивачка вважає вказане рішення (висновок) протиправним, що обґрунтовує посиланнями на такі нормативно-правові акти й обставини: (1) згідно частини шістнадцятої статті 1 Закону України «Про біженців та осіб, що потребують додаткового або тимчасового захисту» видане їй посвідчення є паспортним документом, дійсним для реалізації прав та обов`язків передбачених цим та іншими законами України, а національний паспорт позивачки знаходиться у територіальному органі Державної міграційної служби України і ОСОБА_1 не має до нього доступу; (2) згідно статті 145 Сімейного кодексу України прізвище дитини визначається за прізвищем батьків; (3) згідно Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 12 січня 2011 року №96/5 (далі - «Правила №96/5») заяви іноземців про внесення змін до актових записів розглядаються на загальних підставах, а працівник відділу державної реєстрації актів цивільного стану звіряє зазначені у заяві дані з паспортним документом і суперечливі дані письмово пояснюються заявником та перевіряються особливо ретельно, а відмова у внесенні змін може бути оскаржена в судовому порядку. Так, позивачка зазначає, що в силу вказаного Порядку однією з підстав для внесення змін є постанова адміністративного суду.

З огляду на вказані доводи, вважаючи цей спір публічно-правовим, керуючись положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом, в якому просить визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 15 грудня 2018 року і зобов`язати його внести відповідні зміни до актового запису №919 від 1 квітня 2014 року про народження ОСОБА_2 .

Ухвалою Солом`янського районного суду міста Києва від 4 вересня 2019 року справу передано за підсудністю до Окружного адміністративного суду міста Києва у зв`язку з тим, що вона не підсудна місцевому загальному суду як адміністративному. 

Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 13 листопада 2019 року залишив позовну заяву без руху у зв`язку з тим, що: (1) вона не містить обґрунтування, у тому числі нормативно-правового, у чому саме полягає порушення прав та інтересів позивачки оскаржуваним рішенням (висновком), оскільки, заявляючи вимогу про визнання цього рішення протиправним, вона посилається на норми Сімейного кодексу України та зазначає, що є очевидна потреба у внесенні змін до написання прізвища дитини за прізвищем батьків з метою приведення їх у відповідність до даних матері. Зокрема, суд звернув увагу, що у позовній заяві слід зазначити, які саме норми законодавства порушено відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення; (2) не надано документу про сплату судового збору; (3) не подано заяви про поновлення пропущеного строку звернення до суду; (4) додані до позовної документи не завірені належним чином; (5) позов не містить заяви про залучення третьої особи до участі у справі із зазначенням того, на яких підставах її належить залучити та на які права, свободи, інтереси або обов`язки цієї особи може вплинути рішення у справі.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 4 грудня 2019 року відкрито провадження у справі й відмовлено у задоволенні клопотання позивачки про залучення Державної міграційної служби України до участі у справі як третьої особи. 

Ухвалою від 3 серпня 2020 року Окружний адміністративний суд міста Києва вирішив закрити провадження у справі з тих підстав, що позивачка, посилаючись на протиправну відмову відповідача у внесенні змін до актового запису, мала намір вирішити питання про виправлення наявних в ньому помилок, а отже, основу цього спору складають відносини щодо реалізації позивачкою своїх цивільних прав немайнового характеру. З огляду на це, спір не має ознак публічно-правового і його не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Шостий апеляційний адміністративний суд у постанові від 7 жовтня 2020 року, залишаючи вказану ухвалу про закриття провадження без змін, вказав, що під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Саме за правилами цивільного судочинства суд повинен встановлювати обставини, що підтверджують або спростовують факт народження особи, і, залежно від встановлених обставин, вирішувати питання про внесення змін до актового запису про народження особи.

Ухвалюючи вказану постанову суд апеляційної інстанції послався на аналогічні висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду від 29 листопада 2019 року у справі №826/10726/17, від 6 лютого 2020 року у справі №820/11854/15, постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі №425/2737/17, від 11 вересня 2019 року у справі №810/2732/18.

У касаційній скарзі представник позивачки наводить аналогічні доводи тим, що зазначені у позовній заяві. Крім того, вказує на те, що у цій справі оскаржується індивідуальний владний акт (висновок від 15 грудня 2018 року №291) і позивачка просить зобов`язати відповідача вчинити дії, тобто заявляє вимоги, які передбачені пунктом 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»).

Також скаржник зазначає, що вирішуючи питання про відкриття провадження у справі, суддя вже тоді повинен був перевірити належність цієї справи до юрисдикції адміністративного суду, проте цього обов`язку не виконав, внаслідок чого справа слухалася майже 8 місяців і в результаті провадження у ній було закрито. 

Посилаючись на наявність підстав для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, скаржник також вказує на те, що цю справу належало розглядати за правилами загального позовного провадження і судове рішення ухвалено з порушенням правил юрисдикції (підсудності), визначених статтями 20, 22, 25 - 28 КАС України.

З огляду на викладене, представник позивачки просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 3 серпня 2020 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 жовтня 2020 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Відповідач відзиву на касаційну скаргу не подав, копію ухвали про відкриття касаційного провадження відповідач отримав 29 грудня 2020 року.

Ознайомившись із доводами скаржника, Верховний Суд вважає необхідним залишити касаційну скаргу без задоволення з огляду на таке.

ІІ. Мотиви Верховного Суду

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно абзацу першого пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

За пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, юрисдикція адміністративного суду поширюється на публічно-правові спори, ознаками яких є не лише спеціальний суб`єктний склад (хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції), але й спеціальні підстави виникнення, пов`язані з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Частиною першою статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - «ЦПК України») передбачено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право, яке має існувати на час звернення до суду, а, по-друге, суб`єктний склад такого спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.

Відтак, вирішуючи питання про юрисдикцію спору, необхідно з`ясувати, зокрема, характер спірних правовідносин, а також суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа.

У цій справі спірні правовідносини пов`язані з відмовою відповідача внести зміни до актового запису про народження дитини позивачки, зокрема, через неподання ОСОБА_1 документів, на підставі яких прийнято рішення Державної міграційної служби України від 3 листопада 2014 року щодо визнання особою, яка потребує додаткового захисту та видано посвідчення на ім`я ОСОБА_1 . 

Актами цивільного стану є події та дії, які нерозривно пов`язані з фізичною особою і започатковують, змінюють, доповнюють або припиняють її можливість бути суб`єктом цивільних прав та обов`язків (частина перша статті 49 Цивільного кодексу (далі - «ЦК України»).

Актом цивільного стану є, зокрема, народження фізичної особи (частина друга цієї ж статті).

Аналогічні за змістом приписи закріплені у статті 2 Закону України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» від 1 липня 2010 року №2398-VI.

Державна реєстрація актів цивільного стану проводиться з метою забезпечення реалізації прав фізичної особи й офіційного визнання і підтвердження державою фактів народження фізичної особи та її походження, шлюбу, розірвання шлюбу, зміни імені, смерті (частина перша статті 9 цього Закону).

Внесення змін до актового запису цивільного стану проводиться відповідним органом державної реєстрації актів цивільного стану за наявності достатніх підстав.

За наслідками перевірки зібраних документів орган державної реєстрації актів цивільного стану складає обґрунтований висновок про внесення змін до актового запису цивільного стану або про відмову в цьому. У разі відмови у внесенні змін до актового запису цивільного стану у висновку вказуються причини відмови та зазначається про можливість її оскарження в судовому порядку (частина перша статті 22 указаного Закону).

Порядок внесення змін до актових записів цивільного стану також регулюють Правила №96/5.

Згідно з пунктом 1.1 розділу І цих Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, які складено органами державної реєстрації актів цивільного стану України, проводиться районними, районними у містах, міськими (міст обласного значення), міськрайонними, міжрайонними відділами державної реєстрації актів цивільного стану міжрегіонального управління Міністерства юстиції України (далі - відділи державної реєстрації актів цивільного стану) у випадках, передбачених чинним законодавством.

У разі відмови у внесенні змін до актових записів цивільного стану у висновку відділу державної реєстрації актів цивільного стану вказуються причини відмови та зазначається про можливість оскарження його у судовому порядку.

Перелік способів захисту цивільних прав та інтересів наведений у частині другій статті 16 ЦК України. Цей перелік не є вичерпним, оскільки суд може захистити цивільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом чи судом у визначених законом випадках.

У позовній заяві позивачка просить визнати протиправним рішення відповідача про відмову у внесенні змін до актового запису цивільного стану про народження її доньки та зобов`язати відповідача внести зміни до цього запису. 

Як правильно зазначив суд апеляційної інстанції, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. 

У справах про оскарження відмови внести за заявою особи зміни до актового запису цивільного стану суд за правилами адміністративного судочинства вивчає наявність чи відсутність достатніх підстав для прийняття відповідного рішення, зокрема, перевіряє чи відповідні рішення прийняті на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також, чи прийняті вони обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення. Завдання адміністративного суду у таких справах полягає, насамперед, у перевірці додержання процедури розгляду та прийняття органом реєстрації актів цивільного стану відповідного рішення. Адміністративний суд, розглядаючи такі справи, не вправі вийти за межі їх публічно-правових аспектів і встановлювати юридичні факти, що мають значення для внесення змін до актових записів цивільного стану, зокрема і факт дійсної зміни прізвища матері дитини. 

Так, розуміючи важливе значення вирішення цього спору для позивачки, Верховний Суд зауважує, що з метою з`ясування того, чи було у відповідача достатньо підстав для задоволення заяви позивачки, необхідно встановити, чи підтверджується поданими нею документами факт зміни прізвища матері. Водночас належним способом захисту порушеного права позивачки, у разі його підтвердження, буде зобов`язання відповідача внести відповідні зміни до актового запису цивільного стану №919 від 1 квітня 2014 року.

Викладеним підтверджується, що метою звернення позивачки до суду, як вона сама і зазначила у позовній заяві, є захист особистих немайнових прав її доньки (наприклад, на медичну допомогу, свободу пересування), які не можуть бути реалізовані повною мірою через відмінності в імені матері, зазначеному у її паспортному документі, та у свідоцтві про народження дитини.

Перелік особистих немайнових прав, які встановлені Конституцією України, ЦК України та іншим законом, не є вичерпним (частина третя статті 270 ЦК України). Так, позивачка звернулася до суду насамперед з метою захисту права на забезпечення органом державної влади особистих немайнових прав її доньки (частина перша статті 273 ЦК України) і у позовній заяві відсутні доводи за частиною другою статті 2 КАС України щодо неправомірності вказаної відмови відповідача. Позивачка лише зазначає, що не має доступу до запитуваних відповідачем документів, оскільки вони перебувають на зберіганні у Державній міграційній службі України. Водночас зі змісту позову випливає, що вона вважає достатнім для задоволення її заяви тих документів, які наявні у відповідача, оскільки вони підтверджують факт зміни її прізвища, імені та по-батькові. Зокрема вказує на положення частини шістнадцятої статті 1 Закону України «Про біженців та осіб, що потребують додаткового або тимчасового захисту», яка визначає, що посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту є паспортним документом і є дійсним для реалізації прав, передбачених законами України, а також на приписи статті 145 Сімейного кодексу України, згідно якої прізвище дитини визначається за прізвищем батьків. 

Тому об`єктом перевірки у цій справі є не дотримання відповідачем процедури розгляду заяви позивачки про внесення змін до актового запису про народження й оцінка правомірності дій з відмови у задоволенні цього звернення, а встановлення обставин, що підтверджують або спростовують факт зміни її прізвища, імені та по-батькові для внесення змін до актового запису про народження доньки позивачки.

Так, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

Верховний Суд вважає, що спірні правовідносини пов`язані із особистими немайновими правами доньки позивачки, які мають цивільно-правову природу, оскільки спрямовані забезпечення їх реалізації у сфері приватно-правових відносин. 

З огляду на викладене Верховний Суд погоджується з висновками судів першої й апеляційної інстанцій про те, що цей позов має розглядатися за правилами цивільного судочинства.

Водночас слід зазначити, що особа має право на ефективний захист її прав. У цьому спорі належним і ефективним захистом порушеного права позивачки буде визнання протиправною відмови у внесенні змін до актового запису цивільного стану і зобов`язання відповідача внести відповідні зміни. З метою надання їй цього захисту спір повинен розглядатися «судом, встановленим законом», тобто судом, який вправі перевіряти юридичні факти, зокрема щодо зміни прізвища, імені й по-батькові фізичної особи і наявності достатніх підстав для внесення відповідних змін до актового запису цивільного стану про народження її дитини. Однак, адміністративний суд в силу закону не наділений повним спектром таких повноважень, а отже суди дійшли правильного висновку про юрисдикційну належність цього спору до цивільного судочинства. 

Вказаний висновок щодо визначення предметної юрисдикції справ виходячи із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, узгоджується із тими, що викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі №425/2737/17, від 23 січня 2019 року у справі №807/45/17, від 11 вересня 2019 року у справі №810/2732/18 і підтверджується сталою практикою Верховного Суду (наприклад, постанови від 19 грудня 2019 року у справі №688/4029/16-а і від 23 липня 2019 року у справі №816/910/17).

Разом з тим, Солом`янський районний суд міста Києва, направляючи цю справу за підсудністю до Окружного адміністративного суду міста Києва, зробив це з підстав непідсудності йому справи як суду адміністративної юрисдикції, а не як суду загальної юрисдикції. Відтак Окружний адміністративний суд України розглядав цю справу як суд першої інстанції на підставі частини другої статті 20 КАС України (окружним адміністративним судам підсудні всі адміністративні справи, крім визначених частиною першою цієї статті). Натомість Верховний Суд не встановив порушень статті 20 КАС України, як і порушень статті 22 КАС України щодо інстанційної юрисдикції і статей 25 - 28 цього Кодексу щодо територіальної юрисдикції адміністративних судів.

Жодних доводів стосовно того, що ця справа віднесена до категорії тих, які розглядаються виключно за правилами загального позовного провадження скаржник не навів, а Верховний Суд наявності підстав для цього, визначених частиною четвертою статті 12 КАС України, не встановив.

Водночас доводам позивачки щодо тривалого розгляду справи в суді першої інстанції Верховний Суд оцінку не надає, оскільки не уповноважений перевіряти дотримання окремими суддями розумних строків розгляду справ, які і приймати будь-які рішення щодо цього питання. Так само не надається оцінка законності ухвали про відкриття провадження у справі, оскільки вона не є предметом касаційного перегляду.

Отже, встановивши, що цю справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, суди дійшли правильного висновку про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

Згідно статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки доводи касаційної скарги не дають достатніх підстав для спростування висновків судів першої та апеляційної інстанцій, то оскаржувані судові рішення необхідно залишити без змін. 

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати у зв`язку з розглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу адвоката Калашник Олени Миколаївни в інтересах ОСОБА_1 залишити без задоволення. 

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 3 серпня 2020 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 жовтня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………………

……………………………………

……………………………………

Н.М.          Мартинюк
А.В.          Жук
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді          Верховного Суду