ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 червня 2021 року 
м. Київ
справа №0440/6907/18
адміністративне провадження №К/9901/5725/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В., 
суддів Губської О.А., Калашнікової О.В., 
розглянув у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді Кругового О.О., суддів Іванова С.М., Чередниченка В.Є.)
у справі №0440/6907/18
за позовом Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області
до Східного офісу Держаудитслужби
про визнання протиправною та скасування вимоги.
I. ПРОЦЕДУРА
1. Служба автомобільних доріг у Дніпропетровській області звернулась до суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просила суд визнати протиправною вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 26 липня 2018 року №04-05-15/5684 про усунення порушень за результатами ревізії фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області (акт від 4 липня 2018 року №04.06-16/04) та скасувати її.
2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року адміністративний позов задоволено, визнано протиправним та скасовано вимогу про усунення порушень законодавства від 26 липня 2018 року №04-06-15/5684.
3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 6 березня 2019 року рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року у справі №0440/6907/18 скасовано, у задоволенні позову відмовлено.
4. Постановою Верховного Суду від 12 листопада 2020 року постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 6 березня 2019 року у цій справі скасовано, а справу направлено на новий розгляд до Третього апеляційного адміністративного суду.
5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2021 року рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року в адміністративній справі №0440/6907/18 скасовано та прийнято нову постанову. Відмовлено в задоволенні позовних вимог Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області.
6. У поданій касаційній скарзі Служба автомобільних доріг у Дніпропетровській області із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просила скасувати оскаржуване судове рішення і направити справу на новий розгляд.
7. Ухвалою Верховного Суду від 4 березня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами попередніх інстанцій установлено, що в період з 29 березня 2018 року по 25 червня 2018 року посадовими особами Східного офісу Держаудитслужби відповідно до пункту 29 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на І квартал 2018 року проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області за період з 1 березня 2015 року по 31 березня 2018 року.
9. За результатами проведеної ревізії посадовими особами відповідача було складено Акт планової ревізії фінансово-господарської діяльності №04.06-19/04 від 4 липня 2018 року, згідно з висновками якого, встановлені такі порушення:
- ревізією питання Штатна дисципліна. Видатки на оплату праці працівників та нарахування на заробітну плату встановлено фінансові порушення, що призвели до матеріальної шкоди (збитків) Службі на загальну суму 1892536,59 грн;
- за даними розділу ….Стан претензійно-позовної роботи встановлено списання в бухгалтерському обліку дебіторської заборгованості без проведення претензійно-позовної роботи у сумі 94807,08 грн;
- ревізією видатків на капітальне будівництво, реконструкцію та ремонт установлено завищення обсягів та вартості виконаних будівельних робіт та робіт з експлуатаційного утримання доріг загального користування на загальну суму 1443226,69 грн, завищення вартості проведення технічного нагляду на загальну суму 11638,29 грн. Унаслідок виявлених порушень завдано матеріальну шкоду (збитків) державному бюджету на суму 1333364,53 грн, обласному - на суму 109862.16 грн. В ході ревізії порушення усунуто на загальну суму 288128,83 грн.
10. За наслідками розгляду заперечень до Акту ревізії від 4 липня 2018 року відповідачем надано висновок на зауваження (заперечення) до Акту від 4 липня 2018 року №04.06.-19/04 планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області за період з 1 березня 2015 року по 31 березня 2018 року.
11. 26 липня 2018 року Східним офісом Держаудитслужби пред`явлена вимога щодо усунення порушень законодавства за №04-06-15/5684, згідно з якої під час ревізії встановлені такі порушення законодавства, які залишились невідшкодованими, а саме:
1) в порушення пункту 7 статті 92 Конституції України, статті 97 КЗпП України, статей 2, 15 Закону України «Про оплату праці», статті 5 Закону України «Про колективні договори і угоди», пункту 1 статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», пунктів 4.6 Колдоговору на 2013-2015 роки та Колдоговору на 2017-2019 роки працівникам Служби нараховано та вплачено матеріальне заохочення до Нового Року та Різдва Христового, виплата якого не передбачена умовами колективних договорів, що призвело до зайвого нарахування та виплати матеріального заохочення на загальну суму 1308791,00 грн (2015 рік - 186581,00 грн, 2016 рік - 422970,00 грн, 2017 рік - 699240,00 грн), та, як наслідок, до зайвого перерахування єдиного соціального внеску на суму 311856,31 грн, чим завдано збитків Службі на загальну суму 1620647,31 грн.
2) в порушення вимог пункту 4.2 5.3 договору від 07 вересня 2017 року №ЕУд-6, пункту 5.10 СОУ 42.1-37641918-085:2012, пунктів 6.3.3, 6.3.6, 6.4.4.1, 6.4.7 ДСТУ Д.1.1-1.:2013, пунктів 1, 2 статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», пунктів 3.7, 3.8, 11.4 наказу Мінтрансу від 14 жовтня 1997 року №363, пункту 1 наказу Мінстату від 13 червня 1997 року №149 завищено обсяги та вартість виконаних робіт в загальній сумі 1010735,00 грн з ПДВ, що призвело до незаконного перерахування Службою вказаних коштів ДП «Дніпропетровський облавтодор» ВАТ «ДАК «Автомобільні дороги України», чим завдано збитків державному бюджету на відповідну суму;
3) в порушення статті 97 КЗпП України, статей 2, 15 Закону України «Про оплату праці», пункту 1 статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», додатку 8 Колективного договору на 2103-2015 роки, додатку 10 Колективного договору на 2017-2019 роки протягом 2017 року працівникам Служби зайво нараховано та вплачено премій на суму 223284,00 грн, та як наслідок зайво перераховано єдиного соціального внеску на суму 48607,28 грн, чим завдано збитків Службі на загальну суму 271891,28 грн;
4) в порушення пункту 6.4.4.1 ДСТУ Б Д.1.1-1:2003 «Правила визначення вартості будівництва», пункту 1.1 договору від 04 березня 2016 року №64-Ум-1 завищено обсяги та вартість виконаних робіт в загальній сумі 149947,60 грн з ПДВ, що призвело до незаконного перерахування Службою вказаних коштів ТОВ «Мосстройком», чим завдано збитків державному бюджету на відповідну суму;
5) в порушення пункту 5.8.13 ДСТУ Б Д.1.1-1:2003 «Правила визначення вартості будівництва», пункту 1.1 договору від 04 березня 2016 року №61-Ум-1 завищено вартість послуг з технічного нагляду на суму 6053,55 грн, чим завдано збитків державному бюджету на відповідну суму.
12.          Також у вимозі зазначено, що на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», пунктів 46, 49, 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, Східний офіс Держаудитслужби вимагає усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку.
13.          Вважаючи протиправною вимогу органу державного фінансового контролю, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.
14.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.
15.          Зазначивши у вимозі про необхідність «усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку», відповідач не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів.
16.          Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги, як акту індивідуальної дії.
17.          Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, виходив з того, що предметом спірних правовідносин є скасування вимоги за №04-06-15/5684, яка пов`язана із завданням необґрунтованої матеріальної шкоди.
18.          Ураховуючи те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення та обґрунтованість вимог перевіряє суд, який розглядає цей позов, то заявлена позивачем позовна вимога є передчасною, що і стало підставою для відмови в задоволенні позову Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
19.          Служба автомобільних доріг у Дніпропетровській області у своїй касаційній скарзі зазначає, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції не відповідає вимогам законності та обґрунтованості.
20.          Зазначає, що суд апеляційної інстанції не врахував правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 24 квітня 2018 року в справі №826/3902/15. У цій справі судом констатовано, що з огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, вона безумовно породжує правові наслідки (зокрема, обов`язки) для свого адресата, отже вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від фори документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства в разі звернення до суду з відповідним позовом.
21.          Зазначена правова позицію, стверджує позивач, знайшла своє відображення і в низці інших рішень Верховного Суду.
22.          Відмовивши у задоволенні позову та розгляді вимоги по суті, підсумовує автор касаційної скарги, суд апеляційної інстанції фактично позбавив позивача, який вважає, що рішенням суб`єкта владних повноважень порушено його права, свободи та законні інтереси, гарантовані статтею 5 КАС України, права на звернення до адміністративного суду.
23.          У відзиві на касаційну скаргу Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області Східних офіс Держаудитслужби вважає її необґрунтованою, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
24.          Автор відзиву на касаційну скаргу стверджує, що судом апеляційної інстанції враховано актуальну правову позицію Верховного Суду, в тому числі його Великої Палати.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
25.          Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
26.          Спір у справі, що розглядається, виник щодо правомірності вимоги органу державного фінансового контролю.
27.          Касаційне провадження у справі відкрите з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого, підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадку, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
28.          Оскаржуючи постанову суду апеляційної інстанції з підстави, зазначеної у попередньому пункті цієї постанови, позивач посилається на постанови Верховного Суду від 24 квітня 2018 року у справі №826/3902/15, 8 травня 2018 року у справі №826/3350/17, 18 вересня 2018 року у справі №810/667/16, 11 жовтня 2018 року у справі №821/1342/17, 11 вересня 2018 року у справі №825/1481/16 у контексті можливості оскарження вимоги органу державного фінансового контролю, спрямованої на відшкодування шкоди, та зазначає, що судом апеляційної інстанції не враховано висновки, зроблені Верховним Судом у вказаних справах.
29.          Проаналізувавши зміст рішень, на які посилається позивач як на підставу касаційного оскарження, та правових позицій сформульованих в цих рішеннях, Верховний Суд зазначає таке.
30.          Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».
31.          За змістом пунктів 1, 7, 10 статті 10 цього Закону органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
32.          Наведені законодавчі норми неодноразово аналізувались Верховним Судом України, Верховним Судом, в тому числі його Великою Палатою (зокрема, постанова від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16), які вказали, що орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.
33.          Отже, в органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.
34.          У пунктах спірної вимоги Східного офісу Держаудитслужби від 26 липня 2018 року №04-05-15/5684, про які йдеться в пункті 10 цієї постанови, вказано на допущені Службою автомобільних доріг у Дніпропетровській області порушення, у результаті яких заподіяна шкода, зазначено її розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідних порушень згідно з вимогами законодавства.
35.          Звертаючись до суду з позовом, Служба автомобільних доріг у Дніпропетровській області фактично не погодилась з висновками акта ревізії щодо допущених нею порушень та, як наслідок, з вимогами про відшкодування шкоди.
36.          Водночас шкода, щодо наявності якої зроблено висновок Східним офісом Держаудитслужби, може бути відшкодована у судовому порядку за позовом цього органу. Наявність шкоди, правильність обчислення її розміру перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
37.          Зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що її єдиною метою є спонукання позивача (підконтрольної установи) до добровільного відшкодування у визначений строк шкоди, виявленої останнім.
38.          Таким чином, відповідно до сталої судової практики застосування законодавства у спірних правовідносинах оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи.
39.          Вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача.
40.          Також ж правового висновку за аналогічних фактичних обставин справи, про що слушно зауважує автор відзиву на касаційну скаргу, дійшов Верховний Суд у своїх численних постановах, зокрема: від 20 серпня 2019 року (справа №826/14258/18), 21 лютого 2020 року (справа №804/6546/13-а), 14 лютого 2020 року (справа №440/1242/19) і підстави незастосовувати цей правовий висновок відсутні.
41.          У зв`язку з цим звернення Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області з позовом про визнання протиправною та скасування вимоги Східного офісу Держаудитслужби від 26 липня 2018 року №04-05-15/5684 про усунення порушень, які за своїм змістом спрямовані на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права, а тому такий позов не підлягає задоволенню.
42.          Щодо доводів позивача про незастосування судом апеляційної інстанції правових висновків Верховного Суду, викладених у справах, про які йдеться в пункті 27 цієї постанови, то варто зазначити, що всі вони ухвалені до постанови Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 та до рішень, про йдеться в попередньому пункті цієї постанови, а тому втратили свою актуальність і не підлягають застосуванню.
43.          Ураховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права, які б призвели до неправильного вирішення справи, при ухваленні оскаржуваного судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову.
44.          Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
45.          З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
46.          Керуючись статтями 341, 345, 350, 356 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області залишити без задоволення, а постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2021 року в справі №0440/6907/18 - без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
Судді	М.В. Білак  О.А. Губська  О.В. Калашнікова