П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
12 травня 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/67/21
Провадження № 11-126заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Ткача І. В.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу  ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року (суддя Шевцова Н. В.) у справі № 9901/67/21 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа - Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - НАЗК), про визнання протиправним і нечинним Указу Президента України від 08 жовтня 2020 року № 425/2020 в окремій його частині та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.       У березні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просив визнати Указ Президента України від 08 жовтня 2020 року № 425/2020 «Про відзначення державними нагородами України з нагоди Дня юриста» протиправним і нечинним в окремій його частині, а саме в частині присвоєння керівникові управління НАЗК ОСОБА_2 почесного звання «Заслужений юрист України», та покласти судові витрати на відповідача.
2.       Позов мотивовано тим, що відповідач і третя особа порушили процедуру присвоєння почесних звань, визначену Положенням про почесні звання України, затвердженим Указом Президента України від 29 червня 2001 року № 476/2001 (далі - Положення), а також Порядком представлення до нагородження та вручення державних нагород України, затвердженим Указом Президента України від 19 лютого 2003 року № 138/2003 (далі - Порядок).
3.       На думку позивача, на порушення вимог пункту 15 Положення та пункту 7 Порядку НАЗК не погоджувало подання про відзначення державною нагородою керівника управління НАЗК Норця Р. Ю. з Київською міською державною адміністрацією (далі - КМДА). На підтвердження цього факту позивач посилається на лист КМДА від 08 лютого 2021 року, у якому зазначено, що жодних нагородних документів на ім`я ОСОБА_2 про присвоєння йому почесного звання «Заслужений юрист України» до КМДА не надходило. Аналогічна інформація, за доводами позивача, міститься й у листі Міністерства юстиції України від 10 лютого 2021 року № 5924/4129-33-21/14.1.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
4.       Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 16 березня 2021 року відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
5.       Судове рішення мотивовано тим, що відсутність у позивача безпосередніх конкретних прав чи обов`язків у зв`язку із виданням оскаржуваного Указу Президента України як різновиду акта індивідуальної дії не породжує для нього й права на захист, тобто права на звернення до суду із цим адміністративним позовом.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
6.       Не погодившись з указаною ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 в апеляційній скарзі зазначив, що суд неправильно застосував норми процесуального права.
7.       На думку скаржника, суд першої інстанції дійшов передчасного висновку про те, що оскаржуваний Указ Президента України є актом індивідуальної дії, а тому не порушує права або інтереси позивача. 
8.       Крім того, на переконання скаржника, суд першої інстанції, в разі якщо ним встановлено відсутність порушених прав, мав би відповідно до положення частини першої статті 169 КАС України залишити позовну заяву без руху, а не застосовувати пункт 1 частини першої статті 170 зазначеного Кодексу.
9.       На підставі викладеного  ОСОБА_1 просить скасувати оскаржувану ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року, а справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Позиція інших учасників справи
10.  У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зазначив, що вважає апеляційну скаргу ОСОБА_1 необґрунтованою.
11.  На переконання представника Президента України, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що оскаржуваний у цій справі Указ Президента України від 08 жовтня 2020 року № 425/2020 «Про відзначення державними нагородами України з нагоди Дня юриста» в частині присвоєння ОСОБА_2  почесного звання «Заслужений юрист України» є актом індивідуальної дії, а тому право на його оскарження надано виключно особі, щодо якої цей акт виданий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
12.  Отже, представник Президента України вважає, що відсутність у ОСОБА_1 безпосередніх конкретних прав чи обов`язків у зв`язку із виданням оскаржуваного Указу Президента Українияк різновиду акта індивідуальної дії не породжує для нього й права на захист, тобто права на звернення до суду із цим адміністративним позовом.
13.  У відзиві на апеляційну скаргу НАЗК зауважило, що заперечує проти доводів апеляційної скарги в повному обсязі, вважає їх безпідставними та необґрунтованими.
14.  На думку НАЗК, висновки суду першої інстанції про відсутність у позивача порушеного права внаслідок видання оскарженого Указу Президента України та, як наслідок, відсутність підстав для звернення з указаним позовом до суду є обґрунтованими та правомірними, тоді як твердження ОСОБА_1 є безпідставними, викладеними з власним трактуванням норм законодавства та такими, що спростовуються матеріалами справи.
15.  У зв`язку з викладеним представник Президента України та НАЗК просять відмовити скаржнику в задоволенні апеляційної скарги, а оскаржувану ухвалу суду першої інстанції залишити без змін.
16.  11 травня 2021 року до Великої Палати Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшли додаткові письмові пояснення, у яких скаржник послався на те, що НАЗК у відзиві на апеляційну скаргу не було обґрунтовано підставу для залишення апеляційної скарги ОСОБА_1 без задоволення в частині застосування судом першої інстанції пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, а лише зазначено власні заперечення по суті позовної заяви, яка не є предметом розгляду цього апеляційного провадження.
17.  Таким чином, на думку позивача, поданий НАЗК відзив на апеляційну скаргу не відповідає вимогам статті 304 КАС України.
18.  Ураховуючи наведене, скаржник просить скасувати оскаржувану ухвалу суду першої інстанції, а справу направити до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду.
Рух апеляційної скарги
19.  Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 05 квітня 2021 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 та призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України, а саме з огляду на те, що предметом перегляду в цій справі є ухвала суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі, а також ураховуючи характер спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін, та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01).
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
20.  Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
21.  Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.
22.  У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
23.  Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
24.  Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
25.  Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
26.  Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
27.  Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
28.  Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
29.  Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
30.  Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).
31.  Відповідно до частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.
32.  Як убачається з матеріалів справи,   ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати Указ Президента України від 08 жовтня 2020 року № 425/2020 «Про відзначення державними нагородами України з нагоди Дня юриста» протиправним і нечинним в окремій його частині, а саме в частині присвоєння керівникові управління НАЗК ОСОБА_2 почесного звання «Заслужений юрист України».
33.  Обґрунтовуючи позовні вимоги,   ОСОБА_1 зазначив про порушення його прав, свобод та інтересів як громадянина, адвоката та юриста за освітою.
34.  Проте, як у позовних вимогах, так і в апеляційній скарзі, позивач не зазначив, яким чином Указ Президента України від 08 жовтня 2020 року № 425/2020 «Про відзначення державними нагородами України з нагоди Дня юриста» в частині присвоєння керівникові управління НАЗК ОСОБА_2 почесного звання «Заслужений юрист України» порушує права, свободи та інтереси саме   ОСОБА_1 як громадянина, адвоката та юриста за освітою.
35.  До того ж матеріали справи не містять доказів, які б свідчили про порушення Президентом України прав  ОСОБА_1 у зв`язку з виданням оскаржуваного Указу у відповідній частині або внаслідок здійснення відповідачем владних управлінських функцій, зокрема прийняття будь-яких рішень, вчинення дій чи бездіяльності по відношенню до позивача.
36.  У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
37.  За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
38.  Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
39.  Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів цієї особи.
40.  За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним і обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що Указ Президента України від 08 жовтня 2020 року № 425/2020 «Про відзначення державними нагородами України з нагоди Дня юриста» в частині присвоєння керівникові управління НАЗК ОСОБА_2 почесного звання «Заслужений юрист України» не створює безпосередньо для позивача жодних юридичних прав та/чи обов`язків, не зумовлює прийняття жодного рішення щодо нього, відтак видання цього Указу відповідача у відповідній частині не призвело до виникнення публічно-правових відносин.
41.  Ураховуючи наведене, рішення Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду про відмову у відкритті провадження у справі є правильним.
42.  Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду також обґрунтовано зауважив, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом установлені імперативні вимоги щодо суб`єктного складу, у зв`язку із чим правильно не зазначив, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.
43.  Доводи  ОСОБА_1 , наведені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваної ухвали.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
44.  Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
45.  Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
46.  Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга  ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 16 березня 2021 рокузалишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                             О. С. Золотніков
Судді:                                   Т. О. Анцупова                                                   Л. М. Лобойко
                                              В. В. Британчук                                                 К. М. Пільков
                                              І. В. Григор`єва                                                  О. Б. Прокопенко
                                              М. І. Гриців                                                          В. В. Пророк
                                              Ж. М. Єленіна                                                     Л. І. Рогач
                                              Л. Й. Катеринчук                                               В. М. Сімоненко
                                              В. С. Князєв                                                        І. В. Ткач
                                              Г. Р. Крет