ОКРЕМА ДУМКА

14 травня 2021 року 
Київ
справа №806/2361/18
адміністративне провадження №К/9901/6359/19

Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Желєзного І.В. на постанову Верховного Суду від 12.05.2021 у справі за касаційною скаргою заступника прокурора Вінницької області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Лавренчук С.   В. від 02.08.2018 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Сторчака В.   Ю., суддів Ватаманюка Р.   В., Мельник-Томенко Ж.   М. від 04.02.2019 у справі №806/2361/18 за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України, Житомирської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів, Товариство з обмеженою відповідальністю «ТД «Комета», про визнання протиправними та скасування протоколу і рішення
І. РУХ ТА ОБСТАВИНИ СПРАВИ
1. У травні 2018 року заступник прокурора Житомирської області (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України (далі також - відповідач 1), Житомирської обласної ради (далі також - відповідач 2), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів, Товариства з обмеженою відповідальністю «ТД «Комета», (далі також - третя особа, ТОВ «ТД «Комета»), у якому просив: визнати протиправним та скасувати протокол засідання колегії Державної комісії по запасах корисних копалин №4183 від 05.12.2017; визнати протиправним та скасувати рішення п`ятнадцятої сесії Житомирської обласної ради VІІ скликання №992 від 07.03.2018 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 21.12.2017 №31152/03/12-17 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «ТД «Комета».
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що прокуратурою Житомирської області виявлено факти порушення вимог природоохоронного законодавства відповідачами. 
3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного від 02.08.2018, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04.02.2019, у задоволенні позову відмовлено.
4. Судами встановлено, що згідно з Протоколом №4183 від 05.12.2017 на засіданні комісії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України розглянуто матеріали геолого-економічної оцінки Мирнянського ІІ родовища граніту в Радомишльському районі Житомирської області, подані Товариством з обмеженою відповідальністю «ТД «Комета».
5. Рішенням п`ятнадцятої сесії Житомирської обласної ради VІІ скликання №992 від 07.03.2018 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 21.12.2017 №31152/03/12-17 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «ТД «Комета» вирішено погодити надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування гранітів Мирянського ІІ родовища площею 3,51 га, яке знаходиться у Радомишльському районі Житомирської області, Товариству з обмеженою відповідальністю «ТД «Комета».
6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої інстанції та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що прокурор не довів, що спірне рішення прийняте Житомирською обласною радою з порушеннями вимог чинного законодавства. Прокурор звернувся з цим позовом з метою запобігання незаконному наданню надр у користування з порушенням встановленої державою процедури, тобто на даний час не відбулося надання надр у користування, а тому у цьому випадку немає порушення інтересів держави.
7. Заступник прокурора Вінницької області з судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 02.08.2018 і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04.02.2019 та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
8. Верховний Суд постановою від 12.05.2021 касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області задовольнив частково, скасував рішення Житомирського окружного адміністративного від 02.08.2018 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04.02.2019 у справі №806/2361/18 та залишив позов без розгляду.
9. Постанова Верховного Суду мотивована, зокрема тим, що встановлені у справі обставини свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду з цим позовом.
10. На підставі статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України вважаю за необхідне висловити окрему думку щодо цього рішення.
ІІ. МОТИВИ ОКРЕМОЇ ДУМКИ
11. Згідно з положеннями частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
12. Статтею 4 Кодексу України про надра передбачено, що надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.
13. Зважаючи на законодавчо закріплений особливий, спеціальний правовий статус надр, ураховуючи їх важливе значення для суспільства і держави, важливого значення набуває питання, кому, на яких умовах та чи з дотримання встановленого законодавством порядку надаються спеціальні дозволи на користування ними.
14. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
15. Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
16. Зі змісту цієї норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або ж у разі відсутності такого органу.
17. Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом «jura novit curia» («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
18. У випадку звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави, зокрема у спорах щодо оскарження рішень про погодження надання спеціальних дозволів на користування надрами, які є об`єктом права власності українського народу, фактичним позивачем є держава і саме вона набуває процесуальної дієздатності і є учасником справи, що підтверджує важливість цієї категорії справ, зокрема і через наявність значного суспільного інтересу.   
19. Прокурор в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом зазначив, що відсутній орган, до повноважень якого належить захист інтересів держави у спірних правовідносинах.
20. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.06.2019 у справі                           № 587/430/16-ц дійшла висновку, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.
21. Під час розгляду цієї справи суди першої та апеляційної інстанції не надавали оцінки доводам позивача щодо наявності у нього підстав для звернення до суду з цим позовом та розглянули справу по суті. 
22. Згідно з положеннями частин першої, третьої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
23. Зважаючи на те, що предметом спору у цій справі є, зокрема, рішення про розгляд звернення щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами, які є виключною власністю Українського народу, що безумовно виключає можливість прийняття цього рішення з порушенням вимог законодавства; оскільки суди попередніх інстанцій не надавали оцінки доводам позивача, наведеним в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом; не встановлювали, чи наділені інші суб`єкти владних повноважень правом на звернення до суду з таким та у випадку їх наявності не перевірили, чи було їм (компетентним органам) відомо про порушення інтересів держави, чи вчинялись ними дії, спрямовані на їх захист; підставами для відмови у задоволенні позову судами попередніх інстанцій були відсутність порушень інтересів держави та недоведеність прокурором протиправності оскаржуваних рішень; у касаційній скарзі відсутні доводи щодо незгоди із невирішенням судами попередніх інстанцій питання щодо наявності у позивача права на звернення до суду з цим позовом, вважаю, що за наведених обставин помилковою позицією колегії суддів Верховного Суду у цій справі є залишення позову без розгляду. Верховний Суд, враховуючи законодавчо закріплений особливий, спеціальний правовий статус надр, їх важливе значення для суспільства і держави, у цьому конкретному випадку повинен був здійснити перегляд судових рішень по суті в межах доводів та вимог касаційної скарги.

Суддя                                                                                                                                          І.   В. Желєзний