ПОСТАНОВА
Іменем України

27 травня 2021 року 
Київ
справа №442/3936/17
адміністративне провадження №К/9901/6818/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого  - Бучик А.Ю.,
суддів:  Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 11 вересня 2018 року (суддя Нагірна О.Б.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року (колегія суддів: Качмар В.Я., Курилець А.Р., Мікула О.І.) у справі № 442/3936/17 за позовом ОСОБА_1 до Дрогобицької міської ради Львівської області про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання до вчинення дій,

УСТАНОВИВ:
У травні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду позовом до Дрогобицької міської ради Львівської області, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог  просила:
визнати протиправним і скасувати підпункт 4.1 пункту 4 рішення Міської ради «Про відмову у наданні дозволів на виготовлення проектів відведення земельних ділянок, у затвердженні проекту відведення та надання в оренду земельної ділянки, у затвердженні матеріалів технічної документації щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (місцевості) від 20.12.2016 №528 (далі - Рішення №528);
зобов`язати відповідача повторно розглянути заяву позивача від 14.03.2014 щодо виділення земельної ділянки орієнтованою площею 0,10 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика в м.Дрогобичі (далі - Заява; Земельна ділянка по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика відповідно);
зобов`язати міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика ;
зобов`язати міську раду подати до суду першої інстанції звіт про виконання постанови суду в частині повторного розгляду заяви щодо виділення земельної ділянки по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика та в частині надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення Земельної ділянки по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика в місячний строк з часу набрання постановою законної сили;
визнати незаконним та нечинним рішення Міської ради «Про затвердження «Положення про порядок виділення громадянам земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва» у відведеному кварталі забудови відповідно до Детального плану території в районі вулиці Паркової у місті Дрогобичі » від 03.10.2017 №871 (далі - Рішення №871, Положення відповідно).
Рішенням Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 11 вересня 2018 року позов задоволено частково. 
Визнано протиправним і скасовано підпункт 4.1. пункту 4 Рішення №528 щодо відмови у передачі безоплатно у власність Земельної ділянки по вул.Парковій в кварталі території вул. П. Орлика ОСОБА_1 . 
Зобов`язано Дрогобицьку міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 14 березня 2014 року щодо виділення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель по вул. Парковій в кварталі території вулиці Пилипа Орлика в м.Дрогобичі . Зобов`язано Міську раду подати до Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області звіт про виконання рішення суду в частині повторного розгляду Заяви, в місячний строк з часу набрання рішенням законної сили. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року рішення Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 11 вересня 2018 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 щодо визнання незаконним та нечинним рішення Дрогобицької міської ради Львівської області «Про затвердження «Положення про порядок виділення громадянам земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва» у відведеному кварталі забудови відповідно до Детального плану території в районі вулиці Паркової у місті Дрогобичі » від 3 жовтня 2017 року №871, скасовано та прийнято нову постанову, якою закрито провадження у справі в цій частині.
В решті рішення Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 11 вересня 2018 року залишено без змін.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, позивачем  подано касаційну скаргу, в якій просить  їх скасувати в частині відмови в задоволенні позову та ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що судами не вжито дій для забезпечення позивачу ефективного судового захисту, оскільки враховуючи попередні неодноразові відмови, які були вже предметом судового розгляду,  відповідач повторно відмовив у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, що  триває з 2014 року.
Ухвалою Верховного Суду  від 18.03.2019 відкрито касаційне провадження
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга  підлягає задоволенню  з таких підстав.
Судами встановлено, що 15.02.2013 позивач звернулася до Міської ради з заявою про виділення їй земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га в кварталі індивідуальної житлової забудови по вул.С.Наливайка в м.Дрогобичі згідно з пунктом «в» частини третьої статті 116 Земельного кодексу України (далі - ЗК). 14.03.2014 в доповнення до попередньої заяви нею подано Заяву, згідно якої уточнено зміни щодо місця розташування земельної ділянки, яку заявник бажає отримати безоплатно з кварталу по вул.С.Наливайка на квартал території вул. П. Орлика в м.Дрогобичі , а точніше вул.Паркова .
26.06.2014 за результатами розгляду заяви відповідачем прийнято рішення «Про відмову в передачі в оренду та у власність земельних ділянок» №1385 (далі - Рішення №1385) підпунктом 1.1. пункту 1, якого відмовлено ОСОБА_1 в наданні безоплатно у власність Земельної ділянки по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика . Вказана відмова мотивована тим, що надання спірної земельної ділянки суперечить Положенню «Про порядок виділення громадянам земельних ділянкок для індивідуального житлового будівництва» прийнятого рішенням Міської ради від 29.05.2012 №638.
Рішення №1385 позивач оскаржила до суду. 
Постановою Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 10 грудня 2014 року у справі №442/7120/14-а, визнано протиправним та скасовано підпункт 1.1. пункту 1 Рішення №1385 (далі - Постанова). В задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 9 лютого 2015 року постанову в частині відмови в позові скасовано та в цій частині позов задоволено, зобов`язано Міську раду розглянути Заяву ОСОБА_1 . В решті постанову залишено без змін.
На виконання судового рішення та вимоги державного виконавця, міська рада повторно розглянула Заяву та 20.12.2016 прийняла Рішення №528, підпунктом 4.1 пункту 4, якого відмовила у наданні безоплатно у власність Земельної ділянки по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика , у зв`язку з відсутністю пакету документів, необхідних для прийняття рішення (т.1 а.с.73).
Не погодившись із Рішенням №528 позивач звернулася до суду із цим позовом.
Крім того, 03.10.2017 Рішенням №871, з метою врегулювання порядку надання земельних ділянок громадянам у м.Дрогобичі, враховуючи рекомендації постійної комісії ради з питань регулювання земельних відносин (протоколи №74 від 14.09.2017), керуючись статтями 12, 116, 118 ЗК, та відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) затверджено Положення, яким врегульовано порядок набуття громадянами права на одержання земельної ділянки для здійснення індивідуального житлового будівництва на вул.Парковій , на якій позивач бажає одержати земельні ділянки.
Вважаючи отриману відмову, рішення №871 протиправними, позивач звернулась до суду з цим позовом.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що відмова міської ради у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика не ґрунтується на нормах закону. Водночас суд вказав на відсутність підстав для задоволення позовної вимоги щодо зобов`язання відповідача у встановлений чинним законодавством термін надати скаржнику дозвіл на розроблення документації із землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки, так як міська рада у встановлений законодавством спосіб не розглянула Заяву, тому суд не вправі перебирати на себе дискреційні повноваження останньої.  Також суд дійшов висновку про відмову в задоволенні позовних вимог в частині визнання незаконним та нечинним Рішення №871, оскільки дія затвердженого цим Рішенням Положення не поширюється на правовідносини, що виникли до введення його в дію.
Апеляційний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження в частині скасування  рішення Дрогобицької міської ради  №871 виходив з того, що оскаржуване рішення №871 постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року у справі №442/8034/17, яка набрала законної сили, визнано протиправним та нечинним, що є підставою для закриття провадження на підставі  пункту 6 частини 1 статті 238 КАС. В решті висновків погодився з судом першої інстанції.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до частини першої статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Згідно з частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
Положеннями частини сьомої вказаної статті визначено, зокрема, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови в наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. У разі якщо в місячний строк з дня реєстрації клопотання відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.  
Cуди  мотивували своє рішення тим, що законодавством визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, але відповідачем у спірному рішенні не наведено підстав, передбачених частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України, за яких позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки. Зокрема не вказано, яких документів не вистачає.
Жодних доводів щодо правомірності свого рішення відповідачем не наведено у відзиві на позовну заяву. Відзиву ані на апеляційну, ані на касаційну скаргу відповідачем не подано.
Суди дійшли висновку, що надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою є дискреційними повноваженнями органу місцевого самоврядування, а тому суд не вправі зобов`язувати такий орган прийняти відповідне рішення, оскільки в такому випадку він виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
Проте колегія суддів зазначає таке.
На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
У справі, що розглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні регламентовано частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України.
Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.
Отже, суди дійшли помилкового висновку, що повноваження відповідача у спірних правовідносинах є дискреційними.
Вказаний висновок  відповідає позиціям викладеним в постановах Верховного Суду від 11.09.2019 у справі № 819/570/18, 12.06.2020 у справі № 808/3187/17,  29.09.2020 у справі №814/2221/17
В свою чергу, на виконання рішення суду щодо повторного розгляду заяви позивача відповідачем ухвалено вдруге відмову, яка прийнята за відсутності підстав, визначених частиною сьомою статті 118 ЗК України, свідчить про відсутність наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення у формі, передбаченій чинним законодавством.
Відповідно до пунктів 2, 4 та 10 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення адміністративного позову суд може визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт чи окремі його положення; визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії; визначити інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.
Згідно з частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Проте надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Видача такого дозволу без необхідних дій суб`єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.
Зважаючи на протиправну поведінку відповідача, а саме  невиконання ним обов`язку, передбаченого приписами діючого законодавства, та неврахування рішення суду, що набрало законної сили, за наявності достатніх та належним чином поданих ОСОБА_1 документів, що встановлено судами першої й апеляційної інстанцій, недоведеність відповідачем існування, передбачених чинним законодавством, обставин, що можуть слугувати підставою для відмови у наданні дозволу, суд вважає наявні підстави для  зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Зважаючи, що позивач з 2014 року намагається реалізувати своє право на отримання земельної ділянки,  такий спосіб захисту порушеного права відповідає положенням п. 4 ст. 245 КАС України, є належним та ефективним, забезпечує позитивне вирішення цього питання без невиправданих зволікань.
Подібну правову позицію вже висловлював Верховний Суд, зокрема у постановах від 24.01.2019 у справі № 806/2978/17, від 16.05.2019 у справі №   812/1312/18 та від 14.08.2019 у справі № №0640/4434/18, від 11.09.2019 у справі № 819/570/18, 12.06.2020 у справі № 808/3187/17
З огляду на це, саме зобов`язання ради надати дозвіл є найбільш ефективним способом захисту порушеного права позивача.
Відповідно до частин першої статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Від позивача надійшло клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, яке обгрунтоване тим, що в цій справі наявні підстави для відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду України щодо дискреційних повноважень, а також містить виключну правову проблему, вирішення якої необхідне для формування єдиної правозастосовчої практики.
Відповідно до ч. 4 , 5 ст. 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати.
Суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Колегія суддів зазначає, що з приводу спірних правовідносин Верховним Судом сформовано висновки, які застовано при вирішенні цієї справи. Підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду відсутні.
Керуючись статтями 341, 345, 346, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Рішення Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 11 вересня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року в частині відмови в задоволенні позову скасувати.
Ухвалити в цій частині нове рішення.
Зобов`язати Дрогобицьку міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул.Парковій в кварталі території вул. П.Орлика .
Постанова суду є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                            А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                         Л.Л. Мороз

                                                                                                    А.І. Рибачук