ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 квітня 2021 року	Львів	Справа № 260/1832/20 пров. № А/857/1595/21	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді                                        Обрізко І.М., 
суддів                                                            Онишкевича Т.В., Судової – Хомюк Н.М.,
за участю секретаря судового засідання          Лутчин А.М.,
за участю прокурора                                        Винницької Л.М.,
за участю представника відповідача                    Белякова А.І.,
за участю третьої особи                               ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,
                          
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Львові апеляційну скаргу  заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2020 року, прийняте суддею Дору Ю.Ю. об 11 годині 31 хвилині у місті Ужгороді, повний текст складено 11.12.2020 року у справі за позовом заступника керівника Ужгородської місцевої прокуратури в інтересах держави до Ужгородської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, товариство з обмеженою відповідальністю «Інвестгруп К-2», приватне акціонерне товариство «Модуль М» про скасування рішення,-

                                                            встановив:

Заступник керівника Ужгородської місцевої прокуратури в інтересах держави (надалі – позивач) звернувся з адміністративним позовом до Ужгородської міської ради про визнання незаконним та скасування п. 2.8 рішення XLI сесії VII скликання Ужгородської міської ради від 14.11.2019 року за 1768.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2020 року відмовлено в задоволенні позову.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо земельної ділянки та висновком експерта від 15.09.2020 року №16065/20-41/22003-22007/20-41, встановлено прийняте рішення Ужгородської міської ради Закарпатської області від 14.11.2019 року  №1768 в частині п. 2.8. чинного на дату їх прийняття та складання.
Крім того, із досліджених судом матеріалів справи вбачається, що Ужгородська міська рада не мала та не могла мати мотивованих підстав для прийняття рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТзОВ «Інвестгруп К».
Покликання позивача на порушення Ужгородською міською радою положення чинних норм ДБН Б.2.2-12:2019 не може бути прийнято судом до уваги, оскільки у даному випадку вирішується питання про правомірність надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, надання якого не призводить до автоматичного виділення земельної ділянки особі та є лише однією зі стадій реалізації особою права на отримання земельної ділянки. 

Суд також звернув увагу на те, що саме лише покликання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або належним чином не здійснює відповідні повноваження, для прийняття позовної заяви прокурора недостатньо. Маються покликання на правові позиції Верховного Суду з приводу аналогічних правовідносин.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу. Вважає, що судом першої інстанції ухвалено рішення із  порушенням норм матеріального та процесуального права.
В обґрунтування апеляційної скарги покликається на те, що ТзОВ «Інвестгруп К-2» має на праві приватної власності лише одне нежитлове приміщення площею 48,5 м.кв. При цьому, товариство має на меті оформити земельну ділянку площею 7100 м.кв. з метою уникнення визначеної діючим законодавством процедури аукціону. 
Звертає увагу на те, що в даному випадку значний відсоток площі земельної ділянки не забудований, а розташовані на земельній ділянці об`єкти нерухомого майна не належать на праві власності заявника, також вбачається порушення місця розташування земельної ділянки, яка пропонується для відведення.
Зазначає, що суд першої інстанції помилково покликається на акт перевірки та висновок експерта, оскільки в акті перевірки відсутні наведені судом твердження, а висновок експерта не може слугувати належним та допустимим доказом.
На думку апелянта, у Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру повноважень на звернення до суду немає, тому саме прокурором правомірно здійснюється захист інтересів держави у якості самостійного позивача.
Просить скасувати рішення та суду та ухвалити постанову, якою задовольнити позов.
ТзОВ «Інвестгруп К-2» та ПАТ «Модуль М» подали відзиви на апеляційну скаргу, які є ідентичними, в яких треті особи вважають, що суд першої інстанції прийшов до правильних висновків про вичерпність підстав для відмови у наданні дозволу щодо відведення земельної ділянки та з огляду на матеріали справи встановив відсутність в Ужгородської міської ради підстав для прийняття рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Звертають увагу на те, що доводи апелянта в частині порівняння площі нерухомого майна у співвідношенні із розміром запланованої до відведення земельної ділянки є безпідставними, оскільки останнім не враховано, що відведення передбачається для розміщення та експлуатації основних, підсобних та допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості.
Покликаються на постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 року у справі №912/2385/18 щодо правових висновків представництва інтересів держави прокурором у суді.
Просять апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду – без змін.
Колегія суддів заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, приходить до наступного.
Судом першої інстанції встановлено, що на черговій сесії Ужгородської міської ради Закарпатської області 14.11.2019 року було прийнято рішення за №1768 «Про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок».
          Пунктом 2.8 згаданого рішення надано дозвіл ТзОВ «Інвестгруп К» на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з подальшою передачею їх в оренду ТзОВ «Інвестгруп К-2» земельної ділянки площею 0,7100 га для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості по АДРЕСА_1 .

ТзОВ «Інвестгруп К» було замовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості по АДРЕСА_1 , який був розроблений ТзОВ «Центр проектів». Вказані обставини не заперечуються сторонами та підтверджуються матеріалами справи, в т.ч. Актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту – земельної ділянки від 08.04.2020 року за №403-ДК/273/АП/09/01/-20, складеним Управлінням з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області.
          В подальшому в Державному земельному кадастрі зареєстровано земельну ділянку площею 0,7100 га та присвоєно кадастровий номер 2110100000:23:001:0080, з відповідними обмеженнями у використанні зони вздовж об`єкта транспорту газу та енергетичної інфраструктури.
На вказаній земельній ділянці за кадастровим номером 2110100000:23:001:0080 знаходиться нерухоме майно – нежитлове приміщення загальною площею 48,5 кв.м., яке належить на праві приватної власності ТзОВ «Інвестгруп К», що додатково підтверджується  інформаційною довідкою від 05.03.2020 року за номером 203067823.
Судом встановлено, що реєстрації земельної ділянки за кадастровим номером 2110100000:23:001:0080 передувало нотаріальна письмова згода ПАТ «Модуль М» від 05.02.2019 року, згідно якої товариство не заперечує проти надання дозволу Ужгородською міською радою на розроблення проекту саме ТзОВ «Інвестгруп К».
Відповідно до статті 131-1 Конституції України на органи прокуратури України покладено функцію представництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до ч.3,5 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини  другої статті 129 Конституції України).
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року
№ 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Отже, під час звернення прокурора до суду суд повинен з`ясувати підстави представництва інтересів держави.
Загальні підходи до підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17. У цій постанові Суд звернув увагу, що зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
У згадуваній вище постанові від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17 Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Верховний Суд у постанові від 21 серпня 2019 року у справі №263/2038/16-а прийшов до висновку про те, що прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.
З приводу покликання апелянта на те, що у Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру повноважень на звернення до суду немає, тому саме прокурором правомірно здійснюється захист інтересів держави у якості самостійного позивача, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до ст. 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Відповідно до Положення про Державну служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 року №15  Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) - це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Відповідно до пункту 4 пп. 25- 1, пп.25-5 Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль):
а) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:
- дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;
- дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;
- проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою;
-вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо:
- приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.
Отже, забезпечення законності (дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю) на відповідній території є завданням саме Держгеокадастру.
Конституційний статус прокуратури не передбачає нагляду за законністю (загального нагляду).
У разі виявлення прокурором ознак, які свідчать про порушення закону, що зачіпає інтереси держави, прокурор звертається до відповідного територіального органу Держгеокадастру, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів, серед яких може бути і звернення до суду з позовом.
Якщо зазначений орган, котрий отримав звернення прокурора, протягом розумного строку не вживають відповідних заходів на захист інтересів держави, або здійснюють їх неналежно, прокурор, з`ясувавши причини та умови, що цьому сприяли, як виняток, може звернутися до суду на захист інтересів держави.
Колегія суддів звертає увагу на те, що прокурор на звертався до відповідного територіального органу Держгеокадастру, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів.
Таким чином, звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу - Держгеокадастру.
Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). 
Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність п. 2.8 рішення XLI сесії VII скликання Ужгородської міської ради від 14.11.2019 року за 1768, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірено за позовом належного позивача.
Відповідно до ч.4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У ст. 169 КАС України передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України ).
Наведене вище відповідає висновку Верховного Суду, викладеному у постанові від 21 серпня 2019 року у справі №263/2038/16-а.
З огляду на вищенаведене, апеляційний суд дійшов висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм процесуального права, що є підставою для скасування судового рішення та ухвалення постанови про залишення позовної заяви без розгляду.

Керуючись ст.ст. 243, 308, 315, 319, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

                                                       постановив:

Апеляційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури задовольнити частково.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2020 року у справі № 260/1832/20 скасувати. 
Адміністративний позов заступника керівника Ужгородської місцевої прокуратури в інтересах держави до Ужгородської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, товариство з обмеженою відповідальністю «Інвестгруп К-2», приватне акціонерне товариство «Модуль М» про скасування рішення - залишити без розгляду. 
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя	 	І. М. Обрізко 	
судді	 	Т. В. Онишкевич 	
 	 	Н. М. Судова-Хомюк  	
Повне судове рішення складено 28.04.2021 року.