ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 травня 2021 року 
м. Київ
справа № 140/2336/19
адміністративне провадження № К/9901/34437/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого  - Бучик А.Ю.,
суддів:  Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.11.2020 (колегія суддів: Гінда О.М.,                                             Ніколін В.В., Пліш М.А.,) у справі №140/2336/19 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Управління Держпраці у Волинській області   про визнання протиправними та скасування постанов
УСТАНОВИВ:
У липні 2019 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до управління Держпраці у Волинській області, в якому просив визнати протиправними та скасувати постанови про накладення штрафу від 22.04.2019 за №№: ВЛ407/1645/НП/ВП/АВ/ТД/1-ФС; ВЛ407/1645/НП/ВП/АВ/ТД/2-ФС; ВЛ407/1645/НП/ВП/АВ/ТД/3-ФС;  ВЛ407/1645/НП/ВП/АВ/ТД/4-ФС; ВЛ407/1645/НП/ВП/АВ/ТД/5-ФС; ВЛ407/1645/НП/ВП/АВ/ТД/6-ФС; ВЛ407/1645/НП/ВП/АВ/ТД/7-ФС;  ВЛ407/1645/НП/ВП/АВ/ТД/8-ФС; ВЛ407/1645/НП/ВП/АВ/ТД/9-ФС.
Позовні вимоги обгрунтовано  тим, що про інспекційне відвідування, яке проведене Управлінням Держпраці у Волинській області у період 15.03.2019-22.03.2019, він не був повідомлений, з направленням не ознайомлений та не був присутній при  проведенні. Про інспекційне відвідування дізнався 31.03.2019, коли отримав акт інспекційного відвідування № ВЛ 407/1645/НП/ВП/АВ від 19.03.2019. Ним подавались зауваження, копії документів, скарги до відповідача, які залишились без належного реагування, а 07.05.2019 отримав оскаржувані у цій справі постанови про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами. Вважає оскаржувані постанови такими, що винесені з порушенням процедури та порядку розгляду та такими, що не відповідають вимогам чинного законодавства України. Так, перший заступник начальника Управління Держпраці у Волинській області незаконно та безпідставно видав Наказ № 125-і від 15.03.2019 «Про проведення інспекційного відвідування», оскільки у Порядку № 295 від 26.04.2017, не передбачено можливості проведення такого роду перевірок (на предмет дотримання порядку укладання трудових договорів) за рішенням керівника органу. Крім того, у цьому наказі не зазначено рік винесення наказу, а такий протиправно підписано першим заступником начальника, в той час як начальник перебував 15.03.2019 на роботі.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 28 липня 2020 року позов задоволено повністю. 
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2020 року рішення Волинського окружного адміністративного суду від 28 липня 2020 року у справі № 140/2336/19 скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, позивачем  подано касаційну скаргу, в якій просить  її  скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим,  що судом апеляційної інстанції прийнято постанову без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного  Суду від 21.02.2020 у справі №   826/17123/18. Зокрема згідно вказаного  висновку, незалежно від прийнятого платником податків рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної контролюючим органом перевірки у вигляді податкових повідомлень-рішень та інших рішень, платник податків не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких податкових повідомлень-рішень.  При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень податкового та/або іншого законодавства. 
Вказує, що суд апеляційної інстанції не звернув увагу, що перевірку відповідачем проведено без належних на те підстав та з порушенням норм чинного законодавства, що встановлено  судовими рішеннями у справі № 140/2332/19, які набрали законної сили.
Ухвалою Верховного Суду  від 21.12.2019 відкрито касаційне провадження.  Касаційне провадження відкрито з підстав пункту 1 частини  четвертої статті 328 КАС України, а саме, що апеляційним судом застосовано норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного  Суду від 21.02.2019 у справі № 826/17123/18.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить відмовити в задоволенні касаційної скарги, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга  підлягає задоволенню  з таких підстав.
Судами встановлено, що 15.03.2019 першим заступником начальника Управління Держпраці у Волинській області винесено наказ № 125-і Про проведення інспекційного відвідування терміном на 6 робочих днів 15,18,19,20,21,22 березня 2019 року ФОП ОСОБА_1 з метою здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю в частині щодо порядку укладення трудових договорів. Підстава: рішення керівника, службова записка начальника відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Мельника С.С. від 15.03.2019.
19.03.2019 за результатами проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 складено акт інспекційного відвідування юридичної особи, яка використовує найману працю № ВЛ 407/1645/НП/ВП/АВ. 
За результатами інспекційного відвідування встановлено порушення позивачем вимог частини 3 статті 24 КЗпП України, а саме фактично допущено до роботи без укладення трудового договору ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 та складено акт від 19.03.2019 № ВЛ 407/1645/НП/ВП/АВ.
ФОП ОСОБА_1 31.03.2019 отримав зазначений вище акт інспекційного відвідування та 03.04.2019 подав відповідачу зауваження на нього, а 22.04.2019 начальнику управління Держпраці у Волинській області скаргу на дії посадових осіб відповідача щодо проведення ними інспекційного відвідування.
Постановами    від    22.04.2019    №    ВЛ407/1645/НП/ВП/АВ/ТД/1ФС,     №   ВЛ407/1645/НП/ВП/АВ/ТД/2-ФС, № ВЛ407/1645/НП/ВП/АВ/ТД/3-ФС, №   ВЛ407/1645/НП/ВП/АВ/ТД/4-ФС, № ВЛ407/1645/НП/ВП/АВ/ТД/5-ФС, №   ВЛ407/1645/НП/ВП/АВ/ТД/6-ФС, №    ВЛ407/1645/НП/ВП/АВ/ТД/7-ФС, №   ВЛ407/1645/НП/ВП/АВ/ТД/8-ФС, №    ВЛ407/1645/НП/ВП/АВ/ТД/9-ФС Управлінням Держпраці у Волинській області, на підставі статті 265 КЗпП України, на позивача накладено штраф у розмірі 125 190 грн за кожного працівника, щодо якого скоєно правопорушення.
Вважаючи постанови протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржувані постанови підлягають скасуванню, оскільки прийняті за наслідками незаконно проведеного інспекційного відвідування. Судовими рішеннями у справі № 140/2332/19 визнано протиправним та скасовано наказ Управління Держпраці у Волинській області № 125-і від 15.03.2019 «Про проведення інспекційного відвідування» а також визнано протиправними дії посадових осіб Управління Держпраці у Волинській області щодо прийняття рішення про проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 .
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, апеляційний суд  дійшов висновку, що  позивачем фактично допущено порушення частини 3 статті 24 КЗпП України, а саме допущення до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу. Щодо скасування наказу про проведення перевірки рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 16.10.2019, яке набрало законної сили, суд зазначив, що у разі, якщо суб`єктом владних повноважень проведена перевірка на підставі наказу про її проведення і за наслідками такої перевірки прийнято постанови чи інші рішення, то такий наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому правова оцінка дотримання контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення інспекційного відвідування повинна надаватись в контексті правової оцінки наявності/відсутності порушень законодавства про працю та зайнятість населення та/або іншого законодавства. 
Дослідивши в межах касаційної скарги  спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Зокрема, відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою КМ України № 96 від 11.02.2015, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Отже, Управління Держпраці у Волинській області у системі органів виконавчої влади є уповноваженим територіальним органом для здійснює державного нагляду (контролю) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» № 877-V від 05.04.2007 (далі - Закон № 877).
Відповідно до статті 1 вказаного Закону, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
Відповідно до частини першої, другої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
Процедура здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю, визначена Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року №295 (Порядок №295).
Пунктом 2 Порядку №295 передбачено, що державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці, зокрема, Держпраці та її територіальних органів.
Позапланова перевірка проводиться незалежно від кількості раніше проведених перевірок за наявності підстав, визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення. Інспекторам забороняється виступати посередниками, арбітрами чи експертами під час розгляду трудових спорів.
Відповідно до статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" підставами для здійснення позапланових заходів є:
подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов`язкової звітності, поданих суб`єктом господарювання;
перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);
обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення;
неподання у встановлений термін суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів;
настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.
Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю).
Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом.
Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, якщо інше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України.
Судами встановлено, що рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 16.10.2019 у справі № 140/2332/19, яке залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2019,  адміністративний позов ФОП ОСОБА_1  задоволено та:
·          визнано протиправним та скасовано наказ Управління Держпраці у Волинській області № 125-і від 15.03.2019 «Про проведення інспекційного відвідування»;
·          визнано протиправними дії посадових осіб Управління Держпраці у Волинській області щодо прийняття рішення про проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 , залучення працівників Управління Служби Безпеки України у Волинській області до проведення інспекційного відвідування та складання акту про неможливість проведення інспекційного відвідування, вимоги про надання документів, відібрання пояснень від громадян під час здійснення інспекційного відвідування, складання припису про усунення виявлених порушень, складання акту інспекційного відвідування;
·          визнано протиправним та скасувати припис Управління Держпраці у Волинській області про усунення виявлених порушень № ВЛ 407/1645/НП-ВП/АВ-ВП/П від 28.03.2019.
Підставою скасування наказу Управління Держпраці у Волинській області № 125-і від 15.03.2019 «Про проведення інспекційного відвідування» стало відсутність передбачених чинним законодавством підстав проведення заходу державного контролю, відтак вказаний наказ винесено всупереч вимогам законодавства, а тому він підлягає скасуванню як протиправний.
Відтак, суд першої інстанції дійшов висновку, що  рішенням суду, що набрало законної сили, встановлено в діях відповідача істотні порушення вимог законодавства, яким визначено порядок проведення інспекційного відвідування, а саме відсутність передбачених законом підстав і, як наслідок, протиправність наказу про проведення відповідного інспекційного відвідування, за результатами якого відповідачем було винесено оскаржувані у справі постанови про застосування до позивача санкцій за порушення законодавства про працю, відтак вказані постанови підлягають скасуванню.
З вказаним висновком не погодився суд апеляційної інстанції та вказав, що порушення позивачем фактично допущено. Вказав, що наказ про проведення перевірки реалізований та вичерпав свою дію як акт індивідуальної дії, відтак в незалежності від його  скасування правова оцінка дотримання контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення інспекційного відвідування повинна надаватись в контексті правової оцінки наявності/відсутності порушень законодавства про працю та зайнятість населення та/або іншого законодавства.
В касаційній скарзі позивач вказує, що судом апеляційної інстанції не враховано висновок Верховного Суду у справі № 826/17123/18, та з вказаних підстав відкрито касаційне провадження.
У постанові Верхового Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду від 21.02.2020 у справі № 826/17123/18 сформовано правовий висновок, відповідно до якого незалежно від прийнятого платником податків рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної контролюючим органом перевірки у вигляді податкових повідомлень-рішень та інших рішень, платник податків не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких податкових повідомлень-рішень.  При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень податкового та/або іншого законодавства. 
Також у постанові Верхового Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду від 22.09.2020 у справі № 520/8836/18 судова палата вказала, що перевірка є способом реалізації владних управлінських функцій контролюючим органом як суб`єктом владних повноважень, який зобов`язаний діяти тільки на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Невиконання вимог закону щодо підстави для проведення документальної позапланової перевірки призводить до визнання перевірки незаконною та не породжує правових наслідків такої перевірки, акт перевірки, виходячи із положень щодо допустимості доказів, закріплених частиною другою статті 74 Кодексу адміністративного судочинства України, не може визнаватися допустимим доказом у справі, оскільки одержаний з порушенням порядку, встановленого законом. 
Таким чином, податкове повідомлення-рішення, прийняте за наслідками перевірки та на підставі акту перевірки, який є недопустимим доказом, не може вважатись правомірним та підлягає скасуванню.
Наведені висновки безпосередньо стосуються податкових правовідносин, проте закріплюють загальне правило, що порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення. 
В цій справі перевірку проведено за відсутності на те, встановлених підстав, тобто протиправно, що встановлено рішенням суду у справі № 140/2332/19, яке набрало законної сили, що не потребує доказуванню згідно приписів ст. 78 КАС України.
Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.
Отже, відповідач під час проведення перевірки суб`єкта господарювання у будь-якому випадку повинен дотримуватися порядку призначення та проведення такої перевірки, визначеному законодавством України, та законодавством не передбачено  винятків щодо притягнення суб`єктів господарювання до відповідальності за результатами перевірки, призначеної та проведеної з грубим порушенням порядку, визначеного національним законодавством та результати якої не породжують для суб`єкта господарювання правових наслідків.
Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскільки перевірку проведено протиправно, оскаржувані постанови про накладення стягнення, які прийняті за результатами її проведення, підлягають скасуванню.
Вказаний висновок відповідає правовій позиції, викладеній в постанові Верховного Суду від 09.07.2020 у справі №823/647/17, від 27.10.2020 у справі № 804/3566/17 в тотожних правовідносинах.
На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню із залишенням в силі рішення суду першої інстанції.
Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.11.2020 скасувати.
Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 28.07.2020 залишити в силі.
Постанова суду є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                            А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                         Л.Л. Мороз

                                                                                                    А.І. Рибачук