ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 квітня 2021 року 
м. Київ

Справа №  922/3219/20 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Багай Н. О. - головуючого, Случа О. В., Чумака Ю. Я.,  

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури

на постанову Східного апеляційного господарського суду від 22.12.2020 (колегія суддів: Здоровко Л. М. - головуючий, Бородіна Л. І., Мартюхіна Н. О.) та ухвалу Господарського суду Харківської області від 02.11.2020 (суддя Ємельянова О. О.) у справі

за позовом заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури Харківської області

до 1) Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, 2)    Фермерського господарства "Гаврилівське", 3) Фермерського господарства "Подолянка"

про визнання недійсними договорів оренди землі та зобов`язання повернути земельні ділянки,

ВСТАНОВИВ:

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1. У жовтні 2020 року заступник керівника Лозівської місцевої прокуратури Харківської області (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Харківської області із позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Харківській області), Фермерського господарства "Гаврилівське" (далі - ФГ "Гаврилівське"), Фермерського господарства "Подолянка" (далі - ФГ "Подолянка"), в якій просив суд:

- визнати незаконним та скасувати наказ ГУ Держземагенства у Харківській області № 241-СГ від 28.04.2014 "Про передачу в оренду земельних ділянок";

- визнати недійсним укладений між ГУ Держземагенства у Харківській області та Селіховим Сергієм Олексійовичем Договір оренди землі від 06.05.2014, щодо земельної ділянки з кадастровим номером 6320481500:03:000:0931, площею 52,9 га, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 03.06.2014 за № 5928381;

- визнати недійсним укладений між ГУ Держземагенства у Харківській області та Селіховим Сергієм Олексійовичем Договір оренди землі від 06.05.2014, щодо земельної ділянки з кадастровим номером 6320481500:03:000:0932, площею 45,3415 га, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 02.06.2014 за №5899156;

- визнати недійсним укладений між ГУ Держземагенства у Харківській області та Селіховим Сергієм Олексійовичем Договір оренди землі від 06.05.2014, щодо земельної ділянки з кадастровим номером 6320481500:03:000:0933, площею 60,6566 га, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 03.06.2014 за №5926024;

- визнати недійсним укладений між ГУ Держземагенства у Харківській області та Селіховим Сергієм Олексійовичем Договір оренди землі від 06.05.2014, щодо земельної ділянки з кадастровим номером 6320481500:03:000:0934, площею 34,8 га, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 03.06.2014 за №5925553;

- визнати недійсним укладений між ГУ Держземагенства у Харківській області та Селіховим Сергієм Олексійовичем Договір оренди землі від 06.05.2014, щодо земельної ділянки з кадастровим номером 6320481500:03:000:0935, площею 19,9 га, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 04.06.2014 за №5935398;

- визнати недійсним укладений між ГУ Держземагенства у Харківській області та Селіховим Сергієм Олексійовичем Договір оренди землі від 06.05.2014, щодо земельної ділянки з кадастровим номером 6320481500:03:000:0936, площею 28,6 га, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 04.06.2014 за №5937707;

- визнати недійсним укладений між ГУ Держземагенства у Харківській області та Селіховим Сергієм Олексійовичем Договір оренди землі від 06.05.2014, щодо земельної ділянки з кадастровим номером 6320481500:03:000:0937, площею 45,5 га, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 02.06.2014 за №5905201;

- визнати недійсним укладений між ГУ Держземагенства у Харківській області та Селіховим Сергієм Олексійовичем Договір оренди землі від 06.05.2014, щодо земельної ділянки з кадастровим номером 6320481500:03:000:0938, площею 27,5 га, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 04.06.2014 за №5936477;

- визнати недійсним укладений між ГУ Держземагенства у Харківській області та Селіховим Сергієм Олексійовичем Договір оренди землі від 06.05.2014, щодо земельної ділянки з кадастровим номером 6320481500:03:000:0939, площею 51,2 га, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 02.06.2014 за № 5888766;

- визнати недійсним укладений між головою ФГ "Гаврилівське" Селіховим Сергієм Олексійовичем та ФГ "Подолянка" Договір суборенди землі від 01.07.2017, щодо передачі в суборенду земельної ділянки з кадастровим номером 6320481500:03:000:0931, площею 52,9 га, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 03.07.2014 за №6262503;

- визнати недійсним укладений між головою ФГ "Гаврилівське" Селіховим Сергієм Олексійовичем та ФГ "Подолянка" Договір суборенди землі від 01.07.2017, щодо передачі в суборенду земельної ділянки з кадастровим номером 6320481500:03:000:0932, площею 45,3415 га, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 08.07.2014 за №6294881;

- визнати недійсним укладений між головою ФГ "Гаврилівське" Селіховим Сергієм Олексійовичем та ФГ "Подолянка" Договір суборенди землі від 01.07.2017, щодо передачі в суборенду земельної ділянки з кадастровим номером 6320481500:03:000:0933 площею 60,6566 га, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 08.07.2014 за №6293836;

- визнати недійсним укладений між головою ФГ "Гаврилівське" Селіховим Сергієм Олексійовичем та ФГ "Подолянка" Договір суборенди землі від 01.07.2017, щодо передачі в суборенду земельної ділянки з кадастровим номером 6320481500:03:000:0934, площею 34,8 га, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 07.07.2014 за №6277860;

- визнати недійсним укладений між головою ФГ "Гаврилівське" Селіховим Сергієм Олексійовичем та ФГ "Подолянка" Договір суборенди землі від 01.07.2017, щодо передачі в суборенду земельної ділянки з кадастровим номером 6320481500:03:000:0935, площею 19,9 га, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 09.07.2014 за № 6315833;

- визнати недійсним укладений між головою ФГ "Гаврилівське" Селіховим Сергієм Олексійовичем та ФГ "Подолянка" Договір суборенди землі від 01.07.2017, щодо передачі в суборенду земельної ділянки з кадастровим номером 6320481500:03:000:0936 площею 28,6 га, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 09.07.2014 за №6304829;

- визнати недійсним укладений між головою ФГ "Гаврилівське" Селіховим Сергієм Олексійовичем та ФГ "Подолянка" Договір суборенди землі від 01.07.2017, щодо передачі в суборенду земельної ділянки з кадастровим номером 6320481500:03:000:0937, площею 45,5 га, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 09.07.2014 за № 6305178;

- визнати недійсним укладений між головою ФГ "Гаврилівське" Селіховим Сергієм Олексійовичем та ФГ "Подолянка" Договір суборенди землі від 01.07.2017, щодо передачі в суборенду земельної ділянки з кадастровим номером 6320481500:03:000:0938, площею 27, 5 га, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 03.07.2014 за №6260307;

- визнати недійсним укладений між головою ФГ "Гаврилівське" Селіховим Сергієм Олексійовичем та ФГ "Подолянка" Договір суборенди землі від 01.07.2017, щодо передачі в суборенду земельної ділянки з кадастровим номером 6320481500:03:000:0939, площею 51,2 га, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 07.07.2014 за №6276694;

- зобов`язати ФГ "Гаврилівське" в особі голови Селіхова Сергія Олексійовича та ФГ "Подолянка" повернути державі в особі ГУ Держгеокадастру у Харківській області земельні ділянки загальною площею 366,3981 га (кадастрові номери 6320481500:03:000:0931 площею 52,9 га, 6320481500:03:000:0932 площею 45,3415 га, 6320481500:03:000:0933 площею 60,6566 га, 6320481500:03:000:0934 площею 4,8 га, 6320481500:03:000:0935 площею 19,9 га, 6320481500:03:000:0936 площею 28,6 га, 6320481500:03:000:0937 площею 45,5 га, 6320481500:03:000:0938 площею 27,5 га та 6320481500:03:000:0939 площею 51,2 га). 

1.2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що наказ ГУ Держземагенства у Харківській області № 241-СГ від 28.04.2014 "Про передачу в оренду земельних ділянок" прийнятий з порушенням вимог земельного законодавства, а тому цей наказ слід скасувати, а також визнати недійсними Договори оренди і суборенди, які укладені на підставі зазначеного наказу № 241-СГ від 28.04.2014.

2. Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій

2.1. Ухвалою Господарського суду Харківської області від 02.11.2020, яка залишена без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 22.12.2020 у справі № 922/3219/20, повернуто без розгляду позовну заяву заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури Харківської області разом із доданими до неї документами та заявою про усунення недоліків, оскільки прокурором не виконано вимог ухвали від 19.10.2020 в частині обґрунтування позовних вимог у відповідності до положень пунктів 4, 5 частини 3 статті 162 Господарського процесуального кодексу України, а саме не визначено: способу (способи) захисту прав або інтересів, передбачених законом чи договором, або інший спосіб (способи) захисту прав та інтересів, який не суперечить закону і який позивач просить суд визначити у рішенні; виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини; правових підстав позову, зокрема, щодо дотримання процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

2.2. Господарські суди попередніх інстанцій виходили з того, що органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр), яка самостійно має право звертатися до суду з метою здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави. При цьому ГУ Держгеокадастру у Харківській області є органом державної влади та одночасно територіальним підрозділом Держгеокадастру.

Суди дійшли висновку, що прокурор має право звернутися до господарського суду із позовом в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, або в інтересах держави з позовом, в якому зазначено про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, або з позовом в інтересах держави, зазначивши про відсутність у відповідного органу повноважень щодо звернення до господарського суду. Проте господарські суди установили, що прокурором не наведено обставин та не надано доказів на підтвердження того, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) не здійснювала чи неналежним чином здійснювала захист інтересів держави у цьому випадку, а саме, прокурором не надано доказів дотримання процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та заперечень на неї 

3.1. Не погоджуючись із постановою Східного апеляційного господарського суду від 22.12.2020 та ухвалою Господарського суду Харківської області від 02.11.2020 у справі № 922/3219/20, до Верховного Суду звернувся заступник керівника Харківської обласної прокуратури із касаційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу № 922/3219/20 направити до Господарського суду Харківської області для вирішення питання щодо можливості прийняття до розгляду позовної заяви першого заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури.

3.2. Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, заступник керівника Харківської обласної прокуратури зазначає, що судові рішення господарських судів попередніх інстанцій ухвалені з порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права. Скаржник зазначає, що, застосовуючи положення частини 4 статті 174 Господарського процесуального кодексу України, суди першої та апеляційної' інстанцій вказали на наявність у ГУ Держгеокадастру у Харківській області повноважень щодо звернення із позовом до суду відповідно до Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333. У зв`язку з цим, суди дійшли висновку, що прокурор мав до подання позову звернутись до ГУ Держгеокадастру у Харківській області для надання можливості відреагувати на порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації (подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення); і лише у випадку, якщо ГУ Держгеокадастру у Харківській області протягом розумного строку після отримання такого повідомлення прокурора самостійно не звернулося до суду із позовом, то це, за висновком судів, було би достатнім аргументом для підтвердження бездіяльності зазначеного органу, а відповідно і для звернення прокурора із позовом в інтересах держави. Проте, на думку прокурора, у цій справі такий суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, - відсутній, а прокурором наведено підставу для представництва інтересів держави. У зв`язку з цим, як зазначає скаржник,  для прокурора не може виникнути обов`язку до звернення із позовом до суду направити повідомлення про це особі, якій пред`явлено позовну вимогу, тобто відповідачу. Таким чином, відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах (відповідного суб`єкта владних повноважень), означає відсутність відповідного суб`єкта владних повноважень, якого належить повідомляти у порядку, визначеному абз. 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Отже, на думку скаржника, при зверненні до суду із позовною заявою, прокурором дотримано процедуру, встановлену частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Крім того, прокурор звертає увагу на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 05.02.2019 у справі № 910/7813/18, в якій зазначається про обмеженість повноважень Держгеокадастру щодо звернення до суду із відповідними позовами в межах виконання функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства.

3.3. У відзиві на касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури ФГ "Гаврилівське" просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. ФГ "Гаврилівське" зазначає, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах. Тобто органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр), який самостійно має право звертатися до суду з метою здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави, оскільки ГУ Держгеокадастру у Харківській області є органом державної влади та одночасно територіальним підрозділом Держгеокадастру. Проте, першим заступником керівника Лозівської місцевої прокуратури при зверненні до Господарського суду Харківської області у позовній заяві не доведено, що вказаний орган, а саме Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру не здійснює або здійснює неналежним чином свої повноваження. У зв`язку з цим господарський суд дійшов правильного висновку про те, що підстави для здійснення представництва інтересів держави в господарському суді не підтверджені в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

4. Розгляд касаційної скарги, встановлені судами обставини та позиція Верховного Суду  

4.1. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 08.02.2021 визначено колегію суддів у складі: Багай Н. О. - головуючий, Дроботова Т. Б., Чумак Ю. Я.

Ухвалою Верховного Суду від 30.03.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою за касаційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури і вирішено здійснити перегляд постанови Східного апеляційного господарського суду від 22.12.2020 та ухвали Господарського суду Харківської області від 02.11.2020 у справі №   922/3219/20 у порядку письмового провадження.
Розпорядженням заступника керівника апарату - керівника секретаріату Касаційного господарського суду від 23.04.2021 № 29.3-02/915 призначено проведення повторного автоматизованого розподілу справи № 922/3219/20 у зв`язку з відпусткою судді Дроботової Т. Б.  

Згідно з витягом із протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 23.04.2021 визначено колегію суддів у складі: Багай Н. О. - головуючий, Уркевич В. Ю., Чумак Ю. Я.

Розпорядженням заступника керівника апарату - керівника секретаріату Касаційного господарського суду від 26.04.2021 № 29.3-02/955 призначено проведення повторного автоматизованого розподілу справи № 922/3219/20 у зв`язку з перебуванням судді Уркевича В. Ю. на лікарняному.  

Згідно з витягом із протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 26.04.2021 визначено колегію суддів у складі: Багай Н. О. - головуючий, Случ О. В., Чумак  Ю.  Я.

4.2. Матеріали позовної заяви свідчать, що прокурор, звертаючись із позовом у цій справі, наголошував на відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

4.3. Водночас ухвалою Господарського суду Харківської області від 19.10.2020 позовну заяву заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури залишено без руху. Встановлено заступнику керівника Лозівської місцевої прокуратури строк на усунення недоліків позовної заяви - п`ять днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху. Встановлено заступнику керівника Лозівської місцевої прокуратури спосіб усунення недоліків позовної заяви шляхом подання до суду: доказів на підтвердження повноважень заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури - Д. Нестєрова; доказів на підтвердження повноважень Карпушева Н. Л.; обґрунтування позовних вимог у відповідності до положень пунктів 4, 5 частини 3 статті 162 Господарського процесуального кодексу України, а саме: способу (способи) захисту прав або інтересів, передбачених законом чи договором, або інший спосіб (способи) захисту прав та інтересів, який не суперечить закону і який позивач просить суд визначити у рішенні; виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, які підтверджують вказані обставини; правові підстави позову; письмові пояснення щодо пункту 3 прохальної частини позовної заяви із урахуванням вимог Господарського процесуального кодексу України; письмові пояснення та докази в обґрунтування щодо пункту 4 прохальної частини позовної заяви із урахуванням вимог статті 81 Господарського процесуального кодексу України.

4.4. 28.10.2020 від прокурора через канцелярію суду надійшов лист (вх. № 25165) про усунення недоліків позовної заяви. У заяві про усунення недоліків прокурор на виконання вимог ухвали суду від 19.10.2020, зокрема, зазначав, що звернення прокурора до суду в цих спірних правовідносинах спрямоване саме на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільного значимого питання про повернення державі земельних ділянок з урахуванням принципу справедливої рівності між суспільними інтересами та необхідністю дотримання прав користувачів. Також зазначав, що, враховуючи те, що ГУ Держгеокадастру у Харківській області є органом, уповноваженим державою на здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексу в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, у тому числі законності укладання цивільно-правових угод з цих питань, є відповідачем у цій справі та у нього відсутні повноваження та обов`язок щодо звернення до суду з позовами даної категорії, тому прокурор звертається із цим позовом самостійно у якості позивача. За твердженням прокурора, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює. 

4.5. Переглянувши оскаржувані ухвалу місцевого господарського суду та постанову апеляційного господарського суду у цій справі, дослідивши доводи наведені у касаційній скарзі та відзиві на неї, перевіривши наявні матеріали справи щодо правильності застосування господарськими судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не може бути задоволена з огляду на таке.  

4.6. Повертаючи без розгляду позовну заяву заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури Харківської області разом із доданими до неї документами та заявою про усунення недоліків цієї позовної заяви, господарський суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний господарський суд, виходив із того, що прокурором не наведено обставин та не надано доказів на підтвердження того, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) не здійснювала чи неналежним чином здійснювала захист інтересів держави у цьому випадку, а саме, прокурором не надано доказів дотримання процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом. Крім того, судами констатовано, що прокурор вже звертався з аналогічним позовом у 2019 році, який було повернуто ухвалою Господарського суду Харківської області від 09.04.2019 з тих же підстав, а постановою Східного апеляційного господарського суду від 29.05.2018 і постановою Верховного Суду від 29.10.2019 вказану ухвалу суду першої інстанції  залишено без змін.

4.7. Верховний Суд погоджується з таким висновком господарських судів попередніх інстанцій та зазначає таке.

4.8. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131^1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

4.9. Положення пункту 3 частини 1 статті 131^1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

4.10. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті (абзаци 1 і 2 частини 3 статті   23 Закону України "Про прокуратуру").

4.11. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1-3 частини 4 статті   23 Закону України "Про прокуратуру").

4.12. Верховний Суд зазначає, що системне тлумачення положень частин 3-5 статті 53 Господарського процесуального кодексу України і частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1)  якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

4.13. Водночас тлумачення пункту 3 частини 1 статті 131^1 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. 

4.14. При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

4.15. Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. 

4.16. Оскільки повноваження органів влади, зокрема, і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (наведену правову позицію викладено у пункті 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

4.17. Верховний Суд у цьому випадку погоджується з обґрунтованим висновком місцевого господарського суду, який був підтриманий апеляційним господарським судом, про недоведення прокурором нездійснення чи неналежного здійснення відповідним органом захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, з огляду на таке.

4.18. Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманими від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

Суд зобов`язаний дослідити: чи знав відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.

4.19. Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень статей 53, 174 Господарського процесуального кодексу України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.

При цьому саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

4.20. Колегія суддів зазначає, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 наведено такі правові висновки:

"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".

4.21. Враховуючи наведені правові висновки Великої Палати Верховного Суду, касаційна інстанція зазначає, що матеріали справи не містять належних і допустимих доказів того, що ГУ Держгеокадастру у Харківській області не може чи не бажає здійснювати захист інтересів держави та звертатися до суду з відповідним позовом до відповідачів у цій справі", а сама по собі обставина незвернення ГУ Держгеокадастру у Харківській області із позовом, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неможливість виконання функцій із захисту інтересів держави. 

4.22. Поряд із цим Верховний Суд установив, що у квітні 2019 року заступник керівника Лозівської місцевої прокуратури Харківської області вже звертався до Господарського суду Харківської в інтересах держави до ГУ Держгеокадастру у Харківській області, ФГ "Гаврилівське", ФГ "Подолянка" із аналогічними позовними вимогами. 

4.23. Ухвалою Господарського суду Харківської області від 09.04.2019 у справі №    922/990/19, залишеною без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 29.05.2019, повернуто позовну заяву заступнику керівника Лозівської місцевої прокуратури Харківської області разом із доданими до неї документами на підставі пунктів 2, 4 частини 5 статті 174 Господарського процесуального кодексу України. 

4.24. Місцевий господарський суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для звернення прокурора до суду в якості позивача, оскільки ГУ Держземагенства у Харківській області реорганізоване шляхом приєднання до новоствореного ГУ Держгеокадастру у Харківській області, яке уповноважене на виконання повноважень у сфері розпорядження земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної форми власності, має право у позасудовому порядку скасувати повністю або частково акт Головного управління, а також має законодавчо встановлене право на звернення до суду у сфері розпорядження земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної форми власності та здійснення державного нагляду в сфері землеустрою, а тому твердження прокурора про відсутність органу, уповноваженого державою на виконання функцій розпорядника земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної форми власності та здійснення державного нагляду у цій сфері є помилковими та не ґрунтуються на вимогах діючого законодавства.

4.25. Апеляційний господарський суд, залишаючи без змін ухвалу місцевого господарського суду, погодився із наведеними висновками та зазначив, що позовна заява заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури Харківської області підлягає поверненню, на підставі пункту 4 частини 5 статі 174 Господарського процесуального кодексу України, оскільки господарським судом не виявлено правових підстав для звернення прокурора до суду.
4.26. Залишаючи без змін зазначені судові рішення, Верховний Суд констатував, що відповідно до положень статей 15-2, 188 Земельного кодексу України, статей 5, 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, статті   28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" органом уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр), яка самостійно має право звертатися до суду з метою здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави, оскільки ГУ Держгеокадастру у Харківській області є органом державної влади та одночасно територіальним підрозділом Держгеокадастру. При зверненні до суду з відповідним позовом, прокурором було визначено ГУ Держгеокадастру у Харківській області, як орган, який упродовж тривалого строку не виконував належним чином покладені на нього функції, проте, прокурором не доведено будь-якими належними та допустимими доказами у розумінні статей 76, 77 Господарського процесуального кодексу України, які би свідчили про те, що ГУ Держгеокадастру у Харківській області, здійснює покладені на нього повноваження неналежним чином. З огляду на викладене Верховний Суд погодився із висновками судів попередніх інстанцій про те, що наведеному випадку немає передбачених законом виключних підстав для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави. 
4.27. Наведеним спростовуються доводи прокурора про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах (відповідного суб`єкта владних повноважень).

4.28. Крім того, Верховний Суд вважає необґрунтованим посилання прокурора на   постанову Верховного Суду від 05.02.2019 у справі № 910/7813/18, оскільки у справі № 910/7813/18 спірна земельна ділянка належала до комунальної власності, а її  цільове призначення - для будівництва, експлуатації та обслуговування торговельно - офісного центру із підземним паркінгом. 

4.29. Водночас Верховний Суд у постанові від 05.02.2019 у справі № 910/7813/18 зазначив, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва. Наведене, за висновком Верховного Суду, свідчить, що органи Держгеокадастру можуть виконувати, зокрема, дві абсолютно різних функції, а саме: 1) функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності; 2) функції органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності. 

4.30. Верховний Суд у справі № 910/7813/18 зазначив, що оскільки спірна земельна ділянка не є земельною ділянкою сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу, тому Держгеокадастр у цьому разі не наділений повноваженнями розпорядника з усіма повноваженнями власника на захист права власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють Держгеокадастр правом звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі. 

4.31. Натомість у позовній заяві, поданій прокурором у цій справі, сам прокурор зазначав про те, що спірним наказом передано Селіхову С. О. у користування (оренду), а в подальшому ФГ "Подолянка" в суборенду земельні ділянки сільськогосподарського признання.  Отже доводи прокурора, викладені у касаційній скарзі, не отримали підтвердження. 
4.32. Крім того, Верховний Суд зазначає, що деякі доводи касаційної скарги стосуються з`ясування обставин, вже встановлених господарськими судами попередніх інстанцій, та переоцінки вже оцінених ними доказів у справі, тому не можуть бути враховані судом касаційної інстанції згідно з приписами частини 2 статті 300 Господарського процесуального кодексу України.

4.33. При цьому, аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, суд касаційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив Європейський суд з прав людини у справі "Проніна проти України" (Рішення ЄСПЛ від 18.07.2006). Зокрема, ЄСПЛ у своєму рішенні зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи. У цій справі Верховний Суд дійшов висновку, що скаржникові було надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах, а доводи, викладені в касаційній скарзі не спростовують обґрунтованих та правомірних висновків господарських судів попередніх інстанцій. 

6. Висновки Верховного Суду

6.1. Відповідно до частин 1-5 статті 236 Господарського процесуального кодексу України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню господарського судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

6.2. Згідно із статтею 300 Господарського процесуального кодексу України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається. 

6.3. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 308 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

6.4. За змістом частини 1 статті 309 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

6.5. З урахуванням меж перегляду справи в касаційній інстанції, колегія суддів вважає, що доводи, викладені у касаційній скарзі про порушення норм процесуального права та неправильне застосуванням норм матеріального права господарськими судами попередніх інстанцій не підтвердилися, не спростовують висновків господарських судів, а тому касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін. 

7. Розподіл судових витрат

7.1.  Оскільки суд касаційної інстанції не змінює та не ухвалює нового рішення, розподіл судових витрат судом касаційної інстанції не здійснюється (частина 14  статті 129 Господарського процесуального кодексу України).
  
Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд  

П О С Т А Н О В И В :
1. Касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури залишити без задоволення.

2. Постанову Східного апеляційного господарського суду від 22.12.2020 та ухвалу Господарського суду Харківської області від 02.11.2020 у справі №  922/3219/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                             Н. О. Багай

Судді                                                                                                          О. В. Случ   
     
 Ю. Я. Чумак